從能耗雙控到碳排放雙控的推進策略

　　黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》明確提出，“實施碳排放總量和強度雙控制度”。自《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》（以下簡稱《方案》）印發(fā)以來，我國碳管控已搭建起總量與強度并行的制度框架，也為全球應對氣候變化提供了兼具系統(tǒng)性與可操作性的中國方案。面向“十五五”，要錨定積極穩(wěn)妥推進和實現(xiàn)碳達峰目標，進一步推動能耗雙控向碳排放雙控轉型。

 

　　碳排放雙控轉型面臨的挑戰(zhàn)

 

　　根據(jù)《方案》安排，全面完成碳排放雙控制度各項基礎工作主要面臨兩方面挑戰(zhàn)：“自上而下”的管理體系構建與“自下而上”的執(zhí)行落實。“自上而下”挑戰(zhàn)的核心問題在于“分多少”。行政主導的能耗雙控管理體系，以目標細化、責任分層為考核模式，通過逐級分解目標與壓力傳導，將節(jié)能降碳壓力傳導至各級地方政府，對我國加速實現(xiàn)“雙碳”目標貢獻顯著；但運作中也暴露出管理彈性不足、差異化政策工具欠缺等局限，具體表現(xiàn)在四個方面。一是指標分解難以落實因地制宜原則。我國區(qū)域經濟、資源、社會結構異質性強，致使能耗雙控指標分解難以避免“一刀切”，影響因地制宜與精細化管理目標的實現(xiàn)。二是計劃模式難以適應市場經濟要求。企業(yè)產能隨市場波動顯著，難以契合行政命令預設的持續(xù)減排趨勢，各級政府面臨平衡二者的挑戰(zhàn)。三是行政措施生效滯后于形勢變化。行政措施存在時滯效應，難以響應外部經濟與社會環(huán)境的快速變化。四是地方低碳發(fā)展內生動力激發(fā)不足。當前，低碳發(fā)展目標責任考核機制偏重約束，而激勵不足，難以充分激發(fā)地方政府內驅力，阻礙其從“被動執(zhí)行”向“主動作為”轉變。

 

　　“自下而上”挑戰(zhàn)的關鍵難點是“怎么算”。碳排放核算是摸清碳家底、開展碳排放雙控的根本前提，亦是各級主體分配減排責任、衡量減排成效的核心參照。當前，我國已初步構建起碳排放統(tǒng)計核算框架，但在核算方法、標準化建設、監(jiān)測規(guī)程及監(jiān)管機制完善性上，仍面臨挑戰(zhàn)，具體表現(xiàn)在三個方面。一是數(shù)據(jù)獲取與準確性問題。實踐中，常因數(shù)據(jù)不全、統(tǒng)計方法不統(tǒng)一或技術局限導致基礎數(shù)據(jù)獲取困難，進而產生核算誤差。二是核算方法與標準不統(tǒng)一。盡管國家已初步構建起碳排放核算方法體系，但部分特定行業(yè)與管理層級的核算標準仍較滯后或處于空白狀態(tài)，導致企業(yè)及機構執(zhí)行時可能采用不同核算路徑與方法，削弱數(shù)據(jù)可比性。三是法規(guī)政策與激勵機制不完善?，F(xiàn)有激勵舉措以政府補貼、稅收優(yōu)惠為主，但覆蓋窄、效果不突出，難以充分激發(fā)企業(yè)及機構參與的積極性與主動性。

 

　　碳排放雙控制度體系構建重點

 

　　鑒于碳排放雙控制度體系構建面臨“自上而下”與“自下而上”的挑戰(zhàn)，其構建邏輯也需圍繞“自上而下”與“自下而上”相結合展開。尤其是當前處于能耗雙控向碳排放雙控轉型階段，建設任務緊迫，更需精準把握工作重點與優(yōu)先級。

 

　　圍繞“自上而下”的挑戰(zhàn)，解決好全國性指標“怎么分”問題，需綜合把握以下維度。一是應依據(jù)國家發(fā)展階段特征、碳排放強度減排目標、總量控制合理區(qū)間及“雙碳”戰(zhàn)略的時間框架與路徑規(guī)劃，科學嚴謹設定各省區(qū)市碳排放目標與指標。過程中需全面評估各省區(qū)市多維度經濟屬性，涵蓋人均GDP、人均碳排放量、碳達峰進展、地方大氣治理需求及新增項目碳影響等，以保障碳管理政策精準高效落地。二是向城市分配碳排放指標時，需采用科學細致的城市分類方法，系統(tǒng)納入城市經濟態(tài)勢、產業(yè)結構、歷史碳數(shù)據(jù)、經濟脫碳潛力及省域功能定位等多元維度，確保指標分配契合城市差異化發(fā)展路徑與減排潛力。同時，分配機制需遵循目標一致性與效率最優(yōu)化原則，確保城市分解目標總體不低于本省區(qū)市國家碳控目標，精準對接國家總體減排目標。

 

　　圍繞“自下而上”的挑戰(zhàn)，破解碳排放“怎么算”難題，需著重關注以下方面。一是明確核算范圍。企業(yè)應遵循政策指引，確定碳排放核算范圍涵蓋自身生產活動的直接碳排放及電力熱力使用的間接碳排放，以全面掌握自身碳狀況、支撐減排策略制定。二是優(yōu)選核算方法。因核算方法具有多樣性，企業(yè)需結合自身運營特點，選擇適配的碳排放核算方法，確保方法科學精確；同時，需注重核算的動態(tài)性與連續(xù)性，為企業(yè)可持續(xù)發(fā)展奠定基礎。三是強化數(shù)據(jù)管理。為保障數(shù)據(jù)可信、完整且可追溯，企業(yè)需建立涵蓋收集、整理、審核、報告的完備數(shù)據(jù)管理流程；同時，需深化企業(yè)與機構內訓，提升員工碳排放核算專業(yè)認知與技能。四是緊跟政策導向。為適時調整核算方法與報告標準，確保合規(guī)并契合最新政策導向，企業(yè)可組建專門環(huán)境合規(guī)團隊，實時解讀執(zhí)行政策；建立標準化碳排放評估流程與報告機制，保障各類項目碳評價順利開展。

 

　　系統(tǒng)施策推進

 

　　碳排放雙控制度體系構建

 

　　推進碳排放雙控制度體系構建并非單一政策目標調整，而是多層面的戰(zhàn)略重構?！斗桨浮访鞔_國家、地方、行業(yè)、企業(yè)、項目、產品六大層面共十五項重點任務，為碳排放雙控制度體系構建勾勒出清晰的實施藍圖。在能耗雙控向碳排放雙控過渡的關鍵期，推進任務需注重制度間的有效銜接、直面實施中的現(xiàn)實障礙、精準捕捉發(fā)展機遇。

 

　　注重實現(xiàn)雙控制度有效銜接。能耗雙控歷經長期實踐優(yōu)化，為碳排放雙控制度構建奠定了基礎，二者轉型并非另起爐灶，而是總結借鑒能耗雙控經驗教訓，指導碳排放雙控科學設計實施。為此，碳排放控制指標設置需統(tǒng)籌與能耗雙控的銜接及“雙碳”目標壓力。行政資源利用上，需整合機構人員、優(yōu)化職能配置、強化協(xié)同，構建高效管理體系。工作落實需結合統(tǒng)籌規(guī)劃與分步實施，開展地區(qū)及行業(yè)試點，依地域行業(yè)特性制定針對性技術路徑，積累可復制的推廣經驗。此外，還需長期審視調整政策邏輯，確保行政主導政策既能靈活響應全球氣候治理新趨勢，又能精準對接國內低碳發(fā)展需求。

 

　　增強激勵破除地方執(zhí)行障礙。地方“雙碳”積極性不足，核心原因在于低碳發(fā)展收益激勵機制缺位，需優(yōu)化中央與地方碳排放雙控權責配置以激發(fā)地方能動性。為避免雙控指標的簡單層級分解，需兼顧行政區(qū)劃與行業(yè)雙控制度，為各級政府及用能主體留足彈性。需將重點行業(yè)企業(yè)納入全國碳市場，并剔除出行政區(qū)劃雙控考核，設定地方公平競爭底線，防止“逐底競爭”且逐步實現(xiàn)行政指令向碳市場讓渡。此外，可鼓勵地方探索地方碳賬戶、區(qū)域碳市場及碳稅制度，激勵非全國碳市場覆蓋實體參與減排，并為地方開辟碳稅、碳交易等收益渠道。

 

　　鼓勵企業(yè)把握政策先行優(yōu)勢。企業(yè)作為社會經濟活動主體，既是碳排放直接貢獻者，也是減排任務具體執(zhí)行者。當前，多部委已出臺低碳技術研發(fā)、改進及應用支持政策，應鼓勵企業(yè)積極利用貸款優(yōu)惠、財政補貼等，加速綠色低碳技術研發(fā)示范，快速削減碳排放，減輕其在“十五五”及后續(xù)政策階段可能面臨的資金成本激增與綠色技術溢價的雙重挑戰(zhàn)。應針對企業(yè)現(xiàn)實需要與政策反饋，持續(xù)優(yōu)化、推出更多支持政策，鼓勵企業(yè)在構建碳監(jiān)測報告系統(tǒng)、建立碳管理體系，在綠色與智慧用能等方面提前布局。

 

　?。ū疚南祰疑缈苹鸷笃谫Y助項目“經濟高質量發(fā)展訴求下中國資源配置結構效率的協(xié)調演化與提升路徑研究”（22FJLB028）階段性成果）

 

　　（作者系西安交通大學經濟與金融學院教授；西安交通大學經濟與金融學院博士研究生）