中國企業(yè)或面臨歐盟碳關(guān)稅壁壘升級：歐委會提議對CBAM擴圍至下游產(chǎn)品

歐盟《建立碳邊境調(diào)節(jié)機制條例》（Regulation (EU) 2023/956，“《CBAM條例》”）于2023年5月正式生效。[1]作為其中最核心的要求，《CBAM條例》規(guī)定歐盟進口商自2027年起需要為其于2026年進口的鋼鐵、水泥、化肥、鋁、氫和電力（“CBAM覆蓋產(chǎn)品”）[2]購買與其碳排放量相當(dāng)?shù)腃BAM證書，并于每年9月30日之前統(tǒng)一申報上一年所進口CBAM覆蓋產(chǎn)品的碳排放量、清繳對應(yīng)的CBAM證書。[3]中國相關(guān)出口企業(yè)將面臨成本增大、合規(guī)壁壘、競爭力削弱、供應(yīng)鏈重構(gòu)與轉(zhuǎn)型加速等多重影響，且沖擊會沿產(chǎn)業(yè)鏈傳導(dǎo)并隨政策擴圍持續(xù)深化。

 

2025年12月17日，歐盟委員會（“歐委會”）進一步提出了《關(guān)于在擴容覆蓋范圍至下游產(chǎn)品以及反規(guī)避措施方面修改CBAM條例的立法提議》（“《修法提議》”），擬對CBAM覆蓋產(chǎn)品的范圍進行擴容，并完善反規(guī)避規(guī)則等其他要求。[4]

 

一、《修法提議》對CBAM覆蓋產(chǎn)品的擴容
 

1. CBAM覆蓋產(chǎn)品擴容的原因
 

為了實現(xiàn)歐盟的減排目標(biāo)，歐盟境內(nèi)推行碳排放交易體系（EU Emissions Trading System，“ETS”），ETS的運行主要依據(jù)“限額與交易”（cap and trade）原則。對于ETS覆蓋行業(yè)內(nèi)[5]的生產(chǎn)企業(yè)，其生產(chǎn)過程中排放的溫室氣體（主要為二氧化碳）必須被控制在相應(yīng)的排放配額（emission allowances）內(nèi)。企業(yè)可以拍賣、出售或獲得免費的排放配額。[6]ETS的實行意味著歐盟內(nèi)落入ETS覆蓋行業(yè)的生產(chǎn)企業(yè)需要就其生產(chǎn)過程中的碳排放支付額外的成本，這些企業(yè)就會因此將生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移至其他排放成本更低的國家，造成所謂的“碳泄漏”（carbon leakage）問題。[7]此前歐盟應(yīng)對“碳泄漏”問題的主要方式是向企業(yè)分配過渡性的免費配額。[8]隨著歐盟逐步取消免費排放配額，歐盟將通過CBAM機制應(yīng)對碳泄漏問題，即對進口產(chǎn)品施加與歐盟境內(nèi)產(chǎn)品相當(dāng)?shù)呐欧懦杀?。[9]

 

目前，CBAM僅覆蓋歐盟認定排放總量較大且“碳泄漏”風(fēng)險較高的6種產(chǎn)品[10]，即鋼、鋁等基礎(chǔ)原材料。但隨著ETS免費配額逐步取消，歐盟境內(nèi)下游產(chǎn)品生產(chǎn)商采購境內(nèi)基礎(chǔ)原材料的成本將會上升。同時，隨著CBAM制度的實施，歐盟境內(nèi)下游產(chǎn)品生產(chǎn)商采購進口的CBAM覆蓋產(chǎn)品的成本也將提高。因此，歐盟境內(nèi)下游產(chǎn)品生產(chǎn)商將面臨“雙重成本增加”（dual cost-push）問題，[11]導(dǎo)致歐盟境內(nèi)下游產(chǎn)品生產(chǎn)商面臨“碳泄漏”風(fēng)險。為此，歐委會選擇將部分面臨“碳泄漏”風(fēng)險的鋼鐵和鋁的下游產(chǎn)品納入CBAM覆蓋產(chǎn)品范圍，以確保這些進口的下游產(chǎn)品與歐盟境內(nèi)產(chǎn)品承擔(dān)相當(dāng)?shù)呐欧懦杀尽12]未來，歐委會還會進一步考慮把其他下游產(chǎn)品納入CBAM覆蓋產(chǎn)品范圍。[13]

 

2. 增加的下游產(chǎn)品及其碳排放量計算方式

在《修法提議》中，歐委會建議將CBAM覆蓋產(chǎn)品的范圍擴展至180類的鋼鐵和/或鋁的下游產(chǎn)品，包括機械設(shè)備、五金制品及金屬制品、車輛零部件、家用電器和建筑設(shè)備，并將于2028年1月1日對這些新增產(chǎn)品適用《CBAM條例》。[14]

 

CBAM覆蓋產(chǎn)品的碳排放量有兩種計算方式，分別是實際測算法和使用歐盟公布的默認值（默認值為每噸特定覆蓋產(chǎn)品對應(yīng)的碳排放量）計算。[15]在使用實際測算法計算碳排放量時，《CBAM條例》進一步將產(chǎn)品區(qū)分為了簡單產(chǎn)品和復(fù)雜產(chǎn)品。簡單產(chǎn)品是指在生產(chǎn)過程中僅使用原材料和燃料，且這些原材料和燃料在生產(chǎn)過程中的碳排放量為零的產(chǎn)品；復(fù)雜產(chǎn)品是指除了簡單產(chǎn)品以外的產(chǎn)品。[16]用實際測算方法計算碳排放量時，簡單產(chǎn)品的碳排放量即為在系統(tǒng)邊界（system boundary）[17]內(nèi)（即需要計算碳排放量的產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)/流程）生產(chǎn)該產(chǎn)品所產(chǎn)生的碳排放量（即“歸屬排放”，attributed emissions）；復(fù)雜產(chǎn)品的碳排放量在歸屬排放基礎(chǔ)上，疊加生產(chǎn)時所使用的屬于CBAM覆蓋產(chǎn)品且原產(chǎn)于歐盟外第三國的原材料對應(yīng)的碳排放量（即“原材料排放”）。[18]歐委會已于2025年12月公布了關(guān)于計算碳排放量具體技術(shù)細節(jié)的執(zhí)行法案。[19]

 

《修法提議》中所增加的下游產(chǎn)品都屬于生產(chǎn)工序復(fù)雜、使用原材料數(shù)量眾多的復(fù)雜下游產(chǎn)品。但根據(jù)《修法提議》序言第42段以及歐委會關(guān)于CBAM的問答，在使用實際測算法計算這些下游產(chǎn)品碳排放量時，僅需要考慮（屬于CBAM覆蓋產(chǎn)品的）原材料的碳排放量，而無需考慮下游產(chǎn)品生產(chǎn)過程中所產(chǎn)生的碳排放量（即“歸屬排放”）。[20]以在第三國生產(chǎn)的汽車車門為例，僅應(yīng)就其生產(chǎn)所使用的鋼板中所含的碳排放承擔(dān)CBAM義務(wù)，而不包括將這些鋼板加工成零部件或進行組裝所產(chǎn)生的碳排放。需要注意，這一計算方式僅適用于新增的下游產(chǎn)品，在使用實際測算法計算其他CBAM覆蓋產(chǎn)品時，仍需要計入“歸屬排放”。

 

根據(jù)《CBAM條例》，CBAM覆蓋產(chǎn)品還可以直接使用歐委會為每個國家的每種產(chǎn)品確定的“默認值”來計算碳排放量。如果使用默認值計算碳排放量，CBAM覆蓋產(chǎn)品還需要對計算結(jié)果進行“上浮”[21]，這會導(dǎo)致最終結(jié)果很有可能高于產(chǎn)品實際的碳排放量，倒逼企業(yè)采用實際測算法。但是對于《修法提議》中增加的下游產(chǎn)品，歐委會意識到這些產(chǎn)品通常具有更長且更復(fù)雜的全球價值鏈，其生產(chǎn)涉及多個生產(chǎn)環(huán)節(jié)，獲取其原材料生產(chǎn)過程中的實際排放數(shù)據(jù)也較為困難。因此歐委會允許這些下游產(chǎn)品在使用默認值計算碳排放量時，不需要對計算結(jié)果進行“上浮”。[22]需要提醒中國企業(yè)，根據(jù)《CBAM條例》中關(guān)于默認值的介紹，默認值是根據(jù)每個國家的每個產(chǎn)品的平均排放水平設(shè)定[23]，但中國商務(wù)部已經(jīng)明確表示歐盟對中國產(chǎn)品設(shè)置的默認值不符合中國當(dāng)前實際水平，顯著偏高。[24]中國企業(yè)使用默認值計算產(chǎn)品碳排放量時，即便不對計算結(jié)果進行“上浮”，計算結(jié)果也很可能高于產(chǎn)品的實際碳排放量。由于默認值對計算碳排放量和中國企業(yè)合規(guī)具有重大影響，我們后續(xù)將進一步解讀分析默認值相關(guān)問題。

 

二、《修法提議》中的其他新增要求

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1. 特定情形下進口商將要申報更多信息
 

如上文所述，根據(jù)現(xiàn)行《CBAM條例》，進口商每年需要統(tǒng)一就上一年進口CBAM覆蓋產(chǎn)品的情況進行申報，申報的信息包括進口CBAM覆蓋產(chǎn)品的數(shù)量、進口CBAM覆蓋產(chǎn)品的碳排放量、需要清繳的CBAM證書數(shù)量、核查機構(gòu)出具的核查報告（如果使用實際測算方式計算碳排放量）。[25]

 

根據(jù)《修法提議》，進口商除了要申報以上信息外，如果存在因供應(yīng)鏈溯源不清導(dǎo)致的虛假申報風(fēng)險，進口商還要提供證明CBAM覆蓋產(chǎn)品確實在申報的工廠及時間生產(chǎn)的證據(jù)；如果進口商申報的碳排放量是基于實際測算方式計算，且覆蓋產(chǎn)品產(chǎn)自規(guī)避行為發(fā)生風(fēng)險較高的地區(qū)，則進口商還需要提交證明不涉及規(guī)避行為的證據(jù)。[26]

 

2. 要求缺乏履行能力的進口商提供擔(dān)保 夲呅內(nèi)傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網(wǎng) τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
 

根據(jù)《CBAM條例》第4條，進口商只有注冊成為授權(quán)CBAM申報人后才能夠進口CBAM覆蓋產(chǎn)品，而成為授權(quán)CBAM申報人的條件之一是具備履行《CBAM條例》下義務(wù)的財務(wù)和運營能力。[27]根據(jù)《修法提議》，如果進口商在申請成為授權(quán)CBAM申報人時無法證明其有足夠履行《CBAM條例》下義務(wù)的財務(wù)能力，則主管機關(guān)可以要求進口商提供相應(yīng)擔(dān)保，并且在進口商未履行購買CBAM證書的義務(wù)時直接使用擔(dān)?？铐椀挚巯鄳?yīng)費用。這一規(guī)定同樣適用于已經(jīng)成為授權(quán)CBAM申報人的進口商。[28]

 

3. 計算碳排放量時需要考慮所使用的消費前廢鋼鐵（pre-consumer steel scrap）、消費前廢鋁（pre-consumer aluminium scrap）

如前所述，在使用實際測算法計算復(fù)雜產(chǎn)品的碳排放量時，除了《修法提議》中的下游產(chǎn)品外，CBAM覆蓋產(chǎn)品中的復(fù)雜產(chǎn)品的碳排放量是歸屬排放加原材料排放之和。實踐中，部分復(fù)雜產(chǎn)品生產(chǎn)過程中使用了廢鋼鐵、廢鋁。但是，廢鋼鐵、廢鋁并不屬于CBAM覆蓋產(chǎn)品，故現(xiàn)行CBAM制度下也不需要考慮產(chǎn)品生產(chǎn)過程中使用的廢鋼鐵、廢鋁的碳排放量。但在歐盟內(nèi)部的ETS下，歐盟企業(yè)生產(chǎn)消費前廢鋼鐵、廢鋁也需要承擔(dān)相應(yīng)排放成本，因此如果進口的CBAM覆蓋產(chǎn)品使用了消費前廢鋼鐵、廢鋁，其承擔(dān)的排放成本將低于在歐盟境內(nèi)生產(chǎn)過程中使用了消費前廢鋼鐵、廢鋁的同類產(chǎn)品，也將導(dǎo)致廢鋼鐵、廢鋁的“碳泄漏”問題。[29]針對該問題，《修法提議》建議，如果CBAM覆蓋產(chǎn)品使用的原材料包括消費前廢鋼鐵、廢鋁，則在使用實際測算法計算CBAM覆蓋產(chǎn)品碳排放量時，也應(yīng)當(dāng)考慮所使用消費前廢鋼鐵、廢鋁的碳排放量。[30]

 

三、對中國企業(yè)的影響與應(yīng)對建議 本+文`內(nèi).容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網(wǎng) t a np ai fan g.com
 

一旦《修法提議》獲得通過，對于中國企業(yè)而言，合規(guī)壓力將向產(chǎn)業(yè)鏈下游傳導(dǎo)，五金、汽配、機械制造等鋼鋁下游產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)將正式被納入CBAM的管控范圍。對于這些企業(yè)而言，建立穩(wěn)定的供應(yīng)鏈碳排放數(shù)據(jù)追溯體系，將成為其建設(shè)歐盟合規(guī)能力的重要一環(huán)。具備綠色生產(chǎn)能力、能提供精準(zhǔn)碳排放數(shù)據(jù)的生產(chǎn)企業(yè)，也將在歐盟市場獲得更大優(yōu)勢。因此，建議相關(guān)企業(yè)需要盡快采取以下行動：

 

1. 全面排查出口歐盟的產(chǎn)品

鋼鋁下游產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)盡快將自身出口歐盟的產(chǎn)品清單與《修法提議》新增的180個下游產(chǎn)品進行逐一對比核查。鑒于《修法提議》并非未來正式生效的版本，因此無論企業(yè)的出口產(chǎn)品是否落入新增產(chǎn)品范圍，企業(yè)都應(yīng)密切關(guān)注《修法提議》的后續(xù)立法進展，特別是其中關(guān)于新增產(chǎn)品范圍的規(guī)定。

 

2. 評估現(xiàn)有原材料供應(yīng)鏈

如果企業(yè)的出口產(chǎn)品落入了《修法提議》中的新增產(chǎn)品范圍，盡管目前距離正式生效時間仍有約兩年，企業(yè)也應(yīng)提早啟動供應(yīng)鏈穿透式碳排放數(shù)據(jù)管理。具體而言，在鋼鋁原材料供應(yīng)商選擇方面，企業(yè)應(yīng)當(dāng)考慮優(yōu)先選擇可以提供符合《CBAM條例》要求的原材料碳排放數(shù)據(jù)的供應(yīng)商，并進一步優(yōu)先選擇碳排放量較低的原材料供應(yīng)商，以避免出口產(chǎn)品未來承擔(dān)較高的排放成本。

 

3. 尋求專業(yè)機構(gòu)的支持

考慮到CBAM制度的高度復(fù)雜性，企業(yè)僅憑內(nèi)部資源可能難以滿足CBAM下的全部合規(guī)義務(wù)。因此，企業(yè)應(yīng)當(dāng)尋求專業(yè)的法律、碳排放咨詢機構(gòu)協(xié)助，評估CBAM制度對企業(yè)供應(yīng)鏈及歐盟業(yè)務(wù)帶來的影響，提早制定應(yīng)對方案。