多元路徑中，我國“雙碳”戰(zhàn)略從頂層設(shè)計走向縱深實踐

庫布其沙漠中北部，黃沙深處浮現(xiàn)座座巨型風(fēng)機(jī)與光伏“藍(lán)海”。國內(nèi)首批千萬千瓦級“沙戈荒”風(fēng)光火儲基地在這里拔地而起——1600萬千瓦裝機(jī)規(guī)模、800億元投資體量、年輸送綠電400億千瓦時，光伏、風(fēng)電與高效煤電、儲能協(xié)同發(fā)力，為京津冀穩(wěn)定輸送清潔電力，“鄂爾多斯綠”穿越千里，點亮萬家燈火。

千里之外的長江畔，在江西彭澤縣棉船島上，風(fēng)機(jī)迎江而立。隨著項目全容量并網(wǎng)發(fā)電，這座江心小島成為長江流域首個實現(xiàn)規(guī)模化可再生能源供電的“零碳島”。3.2萬居民生產(chǎn)生活用能基本實現(xiàn)自給，富余綠電還可上網(wǎng)外送，為長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展注入新動能。

 

再看產(chǎn)業(yè)一線，綠色轉(zhuǎn)型的“硬仗”同樣在加速推進(jìn)。河北張家口120萬噸氫冶金示范工程以氫氣替代焦炭作還原劑，噸鋼碳排放降低80%以上；配套建設(shè)的CCUS裝置，將生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的二氧化碳捕集后用于驅(qū)油或化工利用，實現(xiàn)碳排放由“負(fù)擔(dān)”向“資源”的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)高耗能行業(yè)的深度改造與新興綠色產(chǎn)業(yè)的培育壯大同頻共振，勾勒出產(chǎn)業(yè)低碳躍遷的新圖景。

 

從沙海綠電到江心“零碳”，從能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化到產(chǎn)業(yè)工藝重塑，一個個具象而生動的場景，構(gòu)成了“十四五”“雙碳”進(jìn)程的時代注腳。

 

圍繞碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，我國逐步構(gòu)建起以頂層設(shè)計為引領(lǐng)、以市場機(jī)制為牽引、以地方實踐為支撐的系統(tǒng)化推進(jìn)體系——制度框架持續(xù)完善，碳市場從無到有、由點及面鋪開，區(qū)域探索百花齊放?？吹靡姷墓こ虒嵺`，正在匯聚為摸得著的轉(zhuǎn)型成效，推動我國綠色低碳發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

 

制度支撐穩(wěn)定連續(xù)

 

實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和，是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)性變革。如何把長期目標(biāo)轉(zhuǎn)化為階段性任務(wù)、把宏觀部署細(xì)化為可操作路徑，是“雙碳”戰(zhàn)略落地的首要問題。

 

幾年前，很多地方在推進(jìn)減排時，最常遇到的問題是“怎么干”：目標(biāo)定下來了，但節(jié)奏如何把握、重點放在哪里、哪些先行、哪些緩行，并不清晰。不同地區(qū)資源稟賦差異巨大，單一標(biāo)準(zhǔn)顯然難以適配。

 

正是在這樣的現(xiàn)實背景下，一套更具系統(tǒng)性和可操作性的制度框架逐步搭建起來。

 

2021年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》印發(fā)，為“雙碳”工作定下了總基調(diào)。同年，《2030年前碳達(dá)峰行動方案》發(fā)布，明確了階段目標(biāo)和重點任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，能源、工業(yè)、交通、城鄉(xiāng)建設(shè)等重點領(lǐng)域的專項方案陸續(xù)出臺，一條由頂層設(shè)計向具體行動延伸的政策主線逐漸清晰。

 

這套被概括為“1+N”的政策體系，并非簡單疊加文件數(shù)量，而是在實踐中形成了清晰的分工邏輯：國家層面“畫框架、定邊界”，行業(yè)部門“拆任務(wù)、給路徑”，地方結(jié)合實際“抓落實、探新路”。

 

制度的力量，首先體現(xiàn)在方向的明確上。在能源領(lǐng)域，非化石能源比重提升、煤電角色轉(zhuǎn)型等目標(biāo)被明確寫入行動方案；在工業(yè)領(lǐng)域，鋼鐵、水泥、有色等重點行業(yè)的達(dá)峰路線圖相繼明確；在城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域，建筑節(jié)能、綠色建材、清潔取暖成為政策關(guān)鍵詞。這些文件并不追求“一步到位”，而是強(qiáng)調(diào)循序漸進(jìn)、穩(wěn)中求進(jìn)，為各方預(yù)留調(diào)整空間。

 

隨著“雙碳”工作不斷深入，制度安排也在持續(xù)細(xì)化和升級。“十四五”中后期，政策關(guān)注點從“有沒有方案”轉(zhuǎn)向“方案能不能落地”。能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控，重點排放單位管理、排放核算和統(tǒng)計制度不斷完善，綠色金融、科技創(chuàng)新等配套政策加快銜接，制度工具箱越發(fā)豐富。

 

這種變化，直接影響著地方和企業(yè)的行動方式。政策通過指標(biāo)、清單和考核，轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行的任務(wù)表。在地方層面，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）依據(jù)國家方案，制定本地區(qū)碳達(dá)峰實施方案，將總體目標(biāo)拆解到產(chǎn)業(yè)、園區(qū)和重點項目；近零碳園區(qū)、低碳工廠、低碳社區(qū)等實踐載體不斷出現(xiàn)，成為制度落地的“最后一公里”。

 

從最初的“定方向”，到逐步“強(qiáng)執(zhí)行”，“十四五”時期，“1+N”政策體系不斷在實踐中與時俱進(jìn)豐富完善，為“雙碳”戰(zhàn)略的落地提供了穩(wěn)定、連續(xù)的制度支撐。

 

碳市場平穩(wěn)有序運行

 

在“雙碳”戰(zhàn)略實施初期，一個現(xiàn)實問題擺在面前：如何讓減排從政策要求轉(zhuǎn)化為企業(yè)的內(nèi)生動力？答案之一，通過市場機(jī)制對碳排放進(jìn)行“定價”。

 

2021年7月，全國碳排放權(quán)交易市場正式啟動，首批納入發(fā)電行業(yè)重點排放單位，覆蓋二氧化碳排放量約45億噸，一舉成為全球覆蓋排放規(guī)模最大的碳市場。這標(biāo)志著我國在運用市場化手段推進(jìn)減排方面邁出關(guān)鍵一步。全國碳市場起步之初，并未追求交易活躍度，而是將重心放在制度建設(shè)和能力夯實上。排放數(shù)據(jù)如何核算、配額如何分配、履約規(guī)則如何執(zhí)行，均在實踐中不斷校準(zhǔn)和完善。生態(tài)環(huán)境部多次在公開場合表示，全國碳市場首先要“立得住、跑得穩(wěn)”，在確保數(shù)據(jù)真實、規(guī)則清晰的基礎(chǔ)上，逐步發(fā)揮價格信號作用。

 

隨著制度不斷成熟，市場運行逐步顯現(xiàn)成效。重點排放單位履約率連續(xù)保持高位，成交量和成交額穩(wěn)步增長，碳價在合理區(qū)間內(nèi)形成，企業(yè)對碳排放的認(rèn)知和管理方式隨之發(fā)生改變。在不少重點排放企業(yè)中，碳排放不再只是環(huán)境管理指標(biāo)，而開始進(jìn)入生產(chǎn)決策和成本核算體系。通過技術(shù)改造、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整降低排放強(qiáng)度，既可以減少履約壓力，也能夠釋放配額價值，市場機(jī)制對減排的激勵效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。

 

在強(qiáng)制性碳市場穩(wěn)步運行的同時，自愿減排市場的重啟，為更廣泛的減排主體提供了參與空間。2023年，國家核證自愿減排量（CCER）相關(guān)制度體系重新啟動，一批方法學(xué)陸續(xù)發(fā)布，覆蓋可再生能源、林業(yè)碳匯、甲烷回收利用等領(lǐng)域。通過規(guī)范項目核算和核證流程，自愿減排項目重新獲得進(jìn)入市場的制度通道。隨著方法學(xué)體系逐步完善，CCER項目在地方能源轉(zhuǎn)型、農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排、新型低碳技術(shù)示范中的作用逐漸顯現(xiàn)，為“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)提供了更加多元的路徑選擇。

 

與此同時，碳市場擴(kuò)圍也在加快推進(jìn)。

 

2024年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型加強(qiáng)全國碳市場建設(shè)的意見》，首次在中央層面明確提出時間表：到2027年，全國碳排放權(quán)交易市場基本覆蓋工業(yè)領(lǐng)域主要排放行業(yè)；到2030年，基本建成以配額總量控制為基礎(chǔ)、免費和有償分配相結(jié)合的全國碳排放權(quán)交易市場，形成減排效果明顯、規(guī)則體系健全、價格水平合理的碳定價機(jī)制。這一頂層部署，標(biāo)志著全國碳市場從單一行業(yè)試點，進(jìn)入系統(tǒng)性擴(kuò)圍的新階段。

 

圍繞這一目標(biāo)，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《2024、2025年度全國碳排放權(quán)交易市場鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)配額總量和分配方案》，首次以正式文件形式明確了三大工業(yè)行業(yè)納入全國碳市場的配額分配方式和適用范圍。

 

生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對氣候變化司負(fù)責(zé)人在政策解讀中指出，鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)納入后，全國碳市場重點排放單位將增至約3700家，覆蓋碳排放量約80億噸，可管控全國60%以上的二氧化碳排放量。同時，生態(tài)環(huán)境部已同步啟動化工、石化、民航、造紙等行業(yè)的前期準(zhǔn)備工作，圍繞排放數(shù)據(jù)核算、報告核查、配額分配等關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展系統(tǒng)性梳理，為后續(xù)擴(kuò)圍奠定基礎(chǔ)。

 

隨著覆蓋范圍擴(kuò)大、主體更加多元、交易行為更加活躍，碳排放權(quán)的價格發(fā)現(xiàn)功能正在逐步增強(qiáng)。

 

截至2025年12月31日，全國碳排放權(quán)交易市場配額累計成交量8.65億噸，累計成交額576.63億元。其中，2025年全年配額成交量2.35億噸，同比增長約24%，成交額146.30億元，交易規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。

 

從發(fā)電行業(yè)起步，到工業(yè)領(lǐng)域擴(kuò)圍，全國碳市場正在從“能運行”邁向“能定價、能引導(dǎo)”的新階段。這一變化，不僅是市場規(guī)模的擴(kuò)大，更是我國運用市場機(jī)制推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)的重要制度創(chuàng)新。

 

因地制宜開展實踐

 

“雙碳”戰(zhàn)略能否走深走實，最終要看地方、看產(chǎn)業(yè)、看企業(yè)。

 

在全國碳市場、“1+N”政策體系逐步成型的同時，一場圍繞能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和治理方式的深層變革，正在地方層面悄然推進(jìn)。不同資源稟賦、不同產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的地區(qū)，正在用各自的方式，把“雙碳”目標(biāo)轉(zhuǎn)化為可操作、可落地的發(fā)展路徑。

 

太行疊翠處，風(fēng)機(jī)如巨臂攬風(fēng)；呂梁深谷間，光伏似藍(lán)海鋪展；礦井深處里，智能裝備精準(zhǔn)作業(yè)……作為傳統(tǒng)能源大省，山西正以一場深刻的能源革命，完成從“黑色煤海”到“綠色高地”的華麗蝶變。2025年1月，山西省清潔電力裝機(jī)量首次超過煤電，每用3度電就有1度是清潔電。能耗強(qiáng)度指標(biāo)圓滿完成國家下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)，以年均2.3%的能耗增速有力支撐了年均5.3%的GDP增長。

 

作為國家重要能源基地，內(nèi)蒙古自治區(qū)能源生產(chǎn)總量約占全國的1/6，外輸能源約占全國跨區(qū)能源輸送總量的1/3，在保障全國能源供應(yīng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中具有重要戰(zhàn)略地位。回望過去五年，內(nèi)蒙古自治區(qū)新能源裝機(jī)實現(xiàn)歷史性跨越。2021年，內(nèi)蒙古自治區(qū)新能源總裝機(jī)規(guī)模為5291萬千瓦；2024年，內(nèi)蒙古自治區(qū)新能源裝機(jī)在全國率先破億，達(dá)到1.35億千瓦，其規(guī)模首次超過火電。而內(nèi)蒙古自治區(qū)實現(xiàn)這一歷史性跨越，比預(yù)期提前了整整一年。

 

如果說能源大省更多面對的是“供給側(cè)轉(zhuǎn)型”，那么，制造業(yè)重鎮(zhèn)則直面“碳成本”。

 

對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重、區(qū)域差異顯著的山東而言，需要厘清復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)鏈碳排放責(zé)任。為此，山東出臺《關(guān)于推進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型健全碳足跡管理體系的行動方案》，拒絕“一把尺子量到底”，在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系下，根據(jù)不同城市的資源稟賦與產(chǎn)業(yè)底色，設(shè)計了差異化的落地路徑。

 

鋼鐵是河北的支柱產(chǎn)業(yè)。“十四五”以來，河北創(chuàng)新開展鋼鐵、焦化、水泥等7個重點行業(yè)環(huán)?？冃?chuàng)A。截至2025年底，全省56家在產(chǎn)鋼鐵企業(yè)實現(xiàn)環(huán)?？冃鎰?chuàng)A，數(shù)量全國第一；1000立方米以下高爐和普鋼100噸以下轉(zhuǎn)爐全面淘汰，鋼鐵企業(yè)裝備整體處于國內(nèi)領(lǐng)先水平。鋼鐵行業(yè)全面創(chuàng)A后，二氧化硫、氮氧化物、顆粒物減排30%以上，為全省工業(yè)減排貢獻(xiàn)12%以上。

 

在廣東省，碳排放監(jiān)測智慧云平臺通過貫通能源、工業(yè)、建筑、交通和農(nóng)業(yè)等重點領(lǐng)域，構(gòu)建起高效、多維、立體的碳排放核算方法體系，實現(xiàn)“碳可算”。在上海市，“碳普惠”小程序接入Metro大都會（上海地鐵）、哈啰出行和T3出行三大平臺，以后使用公共交通或共享出行服務(wù)時，系統(tǒng)會自動記錄低碳行為，并將對應(yīng)的碳積分歸集到“碳普惠”賬戶中。

 

從能源基地到工業(yè)園區(qū)，從重點行業(yè)到城市社區(qū)，地方層面的探索，正在為我國“雙碳”戰(zhàn)略提供源源不斷的實踐樣本。這些探索并不追求“整齊劃一”，而是強(qiáng)調(diào)因地制宜；不以“運動式減排”為目標(biāo)，而更注重長期機(jī)制建設(shè)。正是在這種多元路徑中，“雙碳”戰(zhàn)略正在從頂層設(shè)計走向縱深實踐。