美國(guó)為什么沒(méi)有退出《蒙特利爾議定書(shū)》？

1月7日，在對(duì)委內(nèi)瑞拉進(jìn)行軍事打擊并強(qiáng)行控制其總統(tǒng)馬杜羅（Nicolás Maduro）的事件尚未退出“熱搜”之時(shí)，白宮發(fā)布總統(tǒng)備忘錄，明確指示美國(guó)退出66個(gè)“不再符合美國(guó)利益”的國(guó)際組織，其中大約一半是聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)，包括《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（下簡(jiǎn)稱《氣候公約》）政府間氣候變化專門委員會(huì)(Intergovernmental Panel on Climate Change，簡(jiǎn)稱IPCC)。

 

這是《氣候公約》在1992年達(dá)成、1994年生效之后第一次有締約方宣布退出。1992年《氣候公約》獲得時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)老布什的支持，同時(shí)也獲得廣泛和跨黨派支持，在參議院順利通過(guò)。時(shí)過(guò)境遷，小布什在2001年宣布美國(guó)退出《京都議定書(shū)》，特朗普在其第一任期，2017年宣布退出《巴黎協(xié)定》，當(dāng)時(shí)都未言及退出《氣候公約》——《京都議定書(shū)》和《巴黎協(xié)定》的共同“上位法”。熬過(guò)拜登四年任期，第二次入主白宮、快速走向“唐羅主義”的特朗普終于邁出這一步（編者注：Donroe Doctrine，是通過(guò)將特朗普名字嵌入“門羅主義”形成的新術(shù)語(yǔ)，用于描述其對(duì)西半球強(qiáng)化干預(yù)的單邊主義舉措）。

 

白宮在同該行政令同時(shí)發(fā)布的資料頁(yè)(Fact Sheet)中表示：“美國(guó)納稅人為這些組織花費(fèi)了數(shù)十億美元，卻收效甚微；與此同時(shí)，它們經(jīng)常批評(píng)美國(guó)的政策，推進(jìn)與我們價(jià)值觀相悖的議程，或他們聲稱要解決重要問(wèn)題實(shí)際上沒(méi)有取得任何真正成果，浪費(fèi)納稅人的錢。”

 

國(guó)務(wù)卿盧比奧（Marco Rubio）表示：起初設(shè)想良好的國(guó)際組織在發(fā)展過(guò)程中淪為官僚機(jī)構(gòu)，經(jīng)常被意識(shí)形態(tài)綁架，已經(jīng)與美國(guó)國(guó)家利益漸行漸遠(yuǎn)。

 

特朗普政府的決定迅速引發(fā)美國(guó)國(guó)內(nèi)氣候行動(dòng)陣營(yíng)的強(qiáng)烈反對(duì)，包括前美國(guó)環(huán)境保護(hù)局（United States Environmental Protection Agency，簡(jiǎn)稱EPA）署長(zhǎng)吉娜·麥卡錫（Gina McCarthy）、前氣候特使約翰·克里（John Kerry）以及IPCC科學(xué)家都給予嚴(yán)厲批評(píng)?！稓夂蚬s》秘書(shū)處執(zhí)秘也發(fā)表批評(píng)性評(píng)論，同時(shí)表示《氣候公約》大門永遠(yuǎn)向美國(guó)敞開(kāi)。

 

 與此同時(shí)，大家也可能會(huì)注意到在這個(gè)長(zhǎng)長(zhǎng)的退出名單中，并沒(méi)有針對(duì)臭氧層保護(hù)的《維也納公約》（Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer）及其《蒙特利爾議定書(shū)》（Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer）。背后原因何在，筆者在此進(jìn)行簡(jiǎn)單分析。

 

《維也納公約》和《蒙特利爾議定書(shū)》 禸嫆@唻洎：狆國(guó)湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
 

《維也納公約》于1985年3月22日簽訂，也屬于“框架公約”類型，該公約第十六條明確規(guī)定締約方可協(xié)商通過(guò)內(nèi)容更加具體的議定書(shū)。1987年，更加知名的《蒙特利爾議定書(shū)》通過(guò)，具有里程碑意義；2016年通過(guò)了《〈關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書(shū)〉基加利修正案》（Kigali Amendment to the Montreal Protocol），納入新的管控物質(zhì)。該公約及其議定書(shū)旨在促進(jìn)和鼓勵(lì)各國(guó)就保護(hù)臭氧層問(wèn)題進(jìn)行合作研究和情況交流，要求締約國(guó)采取適當(dāng)?shù)姆椒ê托姓胧?，控制或禁止一切破壞大氣臭氧層的活?dòng)，保護(hù)人類健康和環(huán)境，減少臭氧層變化的影響。

 

相比《氣候公約》、《巴黎協(xié)定》體系，《蒙特利爾議定書(shū)》確定的總量控制、發(fā)達(dá)國(guó)家率先減排、給予發(fā)展中國(guó)家差異化責(zé)任以及資金技術(shù)支持等機(jī)制都相對(duì)清晰, 使得條約義務(wù)得到有效履行。

 

明確的總量控制目標(biāo)
 

針對(duì)每一種臭氧層消耗物質(zhì)，《蒙特利爾議定書(shū)》都提出了明確的總量控制和削減目標(biāo)。這里以氟氯化碳(CFCs)為例進(jìn)行說(shuō)明，第2A條確立了最終實(shí)現(xiàn)CFCs“零產(chǎn)量”的分階段路線圖，例如第一款表示:

 

每一締約方應(yīng)確保，在本議定書(shū)生效后第七個(gè)月第一天起的十二個(gè)月期間，及其后每十二個(gè)月期間,其附件A第一類受控物質(zhì)的消費(fèi)的計(jì)算數(shù)量不超過(guò)1986年消費(fèi)的計(jì)算數(shù)量；在這個(gè)期間結(jié)束時(shí)，生產(chǎn)一種或數(shù)種第一類受控物質(zhì)的每一締約方應(yīng)確保其這些物質(zhì)生產(chǎn)的計(jì)算數(shù)量不超過(guò)其1986年生產(chǎn)的計(jì)算數(shù)量，不過(guò)這種數(shù)量可容許超過(guò)1986年數(shù)量至多百分之十。容許此種增加，只是為了滿足按照第5條行事的締約方的國(guó)內(nèi)基本需要,及為了締約方之間工業(yè)合理化的目的。

 

類似行文持續(xù)到第八款，規(guī)定到2010年該種物質(zhì)在各締約方的產(chǎn)量應(yīng)該降低為零。

 

相比之下，《氣候公約》經(jīng)過(guò)30多年的演進(jìn)，始終無(wú)法提出溫室氣體總量控制目標(biāo)，除在《京都議定書(shū)》下曾為發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)定具體減排目標(biāo)外，無(wú)法為所有國(guó)家都制定類似目標(biāo)，所能做到的只是在《巴黎協(xié)定》中泛泛地提出溫升控制目標(biāo)、允許各國(guó)自行提出國(guó)家自主貢獻(xiàn)，對(duì)各國(guó)自主貢獻(xiàn)加總之后與溫升控制目標(biāo)之間的差距無(wú)能為力。

 

“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則的落地

 

相比“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則(Common But Differentiated Responsibilities, 簡(jiǎn)稱CBDR)在《京都議定書(shū)》之后的“模糊化”和締約方之間的各執(zhí)一詞，該原則雖然沒(méi)有在《維也納公約》和它的議定書(shū)中出現(xiàn)，但在相關(guān)條款和實(shí)踐中非常好地體現(xiàn)了CBDR精神。《蒙特利爾議定書(shū)》第5條第1款規(guī)定：

 

任何發(fā)展中國(guó)家締約方，如果在本議定書(shū)對(duì)它生效之日或其后直至1999年1月1日止其附件A所列受控物質(zhì)每年的消費(fèi)的計(jì)算量低于人均0.3公斤，為滿足其國(guó)內(nèi)基本需要應(yīng)有權(quán)暫緩十年執(zhí)行第2A至2E條規(guī)定的控制措施。但須任何對(duì)1990年6月29日倫敦締約方第二次會(huì)議通過(guò)的調(diào)整或修正做出的進(jìn)一步修正只在本條第8款規(guī)定的審查進(jìn)行之后才對(duì)按照本款行事的締約方適用,并且這些修正必須依據(jù)該審查的結(jié)果。

 

也就是說(shuō)，如果締約方的受控物質(zhì)的人均消費(fèi)量低于某個(gè)具體消費(fèi)量標(biāo)準(zhǔn)，那么該國(guó)執(zhí)行第二條所述管控措施的時(shí)候有十年暫緩期。這個(gè)“十年暫緩期”清晰明確地反映了發(fā)展階段不同帶來(lái)的管控路線圖的不同，讓CBDR真正落地，具有十足操作性。

 

發(fā)達(dá)國(guó)家的資金技術(shù)支持

 

《蒙特利爾議定書(shū)》通過(guò)設(shè)立多邊基金（Multilateral Fund）提供資金支持，旨在幫助發(fā)展中國(guó)家履行削減消耗臭氧層物質(zhì)的義務(wù)，以實(shí)現(xiàn)全球臭氧層保護(hù)目標(biāo)。

 

“多邊基金” 成立于1991年，資金機(jī)制包括循環(huán)資金(Revolving Funds)、結(jié)果導(dǎo)向支付形式(performance-based payments)、為采取替代技術(shù)提供激勵(lì)等， 每一筆錢都要得到執(zhí)行委員會(huì)的嚴(yán)格審批。到2025年，該基金累計(jì)捐資43億美元，批準(zhǔn)1萬(wàn)多個(gè)項(xiàng)目，共支持了144個(gè)發(fā)展中國(guó)家(美國(guó)的捐贈(zèng)數(shù)量暫時(shí)沒(méi)有信息, 相信應(yīng)該占相當(dāng)比例)。

 

肉眼可見(jiàn)的成效

 

《蒙特利爾議定書(shū)》通過(guò)之后，為了加快進(jìn)程、納入更多發(fā)展中國(guó)家，并擴(kuò)大禁止化合物種類等目的，《倫敦修正案》(1990)、《哥本哈根修正案》(1992)、《蒙特利爾修正案》(1997)、《北京修正案》(1999)、《基加利修正案》(2016)等先后獲得通過(guò)，進(jìn)一步推動(dòng)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間的CBDR原則落地。目前，全球所有國(guó)家和地區(qū)都加入了這一協(xié)議。聯(lián)合國(guó)第七任秘書(shū)長(zhǎng)科菲·安南（Kofi Annan）曾盛贊《蒙特利爾議定書(shū)》是“迄今為止唯一最成功的國(guó)際協(xié)議”。

 

世界氣象組織2023年發(fā)布的評(píng)估報(bào)告指出，經(jīng)過(guò)全球各國(guó)的共同努力，在逐步淘汰了近99%的消耗臭氧層物質(zhì)后，不僅大氣臭氧洞的持續(xù)惡化已得到遏制，而且臭氧層的自我修復(fù)功能也得到恢復(fù)。

 

這一套目標(biāo)明晰、原則具體、時(shí)間進(jìn)程明確、資金技術(shù)機(jī)制健全和成效顯著的公約，對(duì)所有締約方都有吸引力吧，包括美國(guó)。此外，臭氧消耗物質(zhì)替代技術(shù)的相對(duì)成熟、與削減需求的良性互動(dòng)也應(yīng)該是重要的原因，看上去很激進(jìn)的減排進(jìn)程并沒(méi)有給各國(guó)帶來(lái)明顯經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

 

此外，美國(guó)也沒(méi)有退出《關(guān)于汞的水俁公約》。2013年10月10日，由聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署主辦的“汞條約外交會(huì)議”在日本熊本市表決通過(guò)了旨在控制和減少全球汞排放的《關(guān)于汞的水俁公約》。包括中國(guó)、美國(guó)在內(nèi)的92個(gè)國(guó)家和地區(qū)的代表共同簽署公約，標(biāo)志著全球攜手減少汞污染邁出第一步。原因與以上分析類似。

 

從保護(hù)臭氧層公約體系能學(xué)習(xí)到什么？

 

臭氧消耗物減排所面臨的挑戰(zhàn)與溫室氣體減排不可同日而語(yǔ)，拿臭氧層保護(hù)公約與《氣候公約》直接進(jìn)行比較并不公平，況且特朗普退出《氣候公約》是“唐羅主義”的延申，為了維護(hù)霸權(quán)和顏面——不愿意在一個(gè)話語(yǔ)權(quán)不那么強(qiáng)的體系里存留，并試圖通過(guò)回歸化石能源增強(qiáng)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力(這看上去相當(dāng)短視)，本文沒(méi)有任何為美國(guó)開(kāi)脫的意圖，只是基于樸素的想法：成功的國(guó)際環(huán)境法規(guī)應(yīng)該有相似的地方。被詬病治理效率不佳的《氣候公約》以及全球氣候治理應(yīng)該能從《蒙特利爾公約》中學(xué)習(xí)到一些東西，進(jìn)行一些反思。這里簡(jiǎn)單總結(jié)三點(diǎn)。

 

“互利共贏”應(yīng)該是基本點(diǎn)。如果大多數(shù)締約方都能在參與治理的過(guò)程中獲益，至少不受到明顯損失，直接表現(xiàn)就是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不因此受損，那么這個(gè)環(huán)境公約才可能有長(zhǎng)久的蓬勃的生命力。

 

其次，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間的“共區(qū)”原則不應(yīng)該被濫用。責(zé)任是共同的，只是時(shí)間表有所不同，這個(gè)不同也應(yīng)該盡早與時(shí)俱進(jìn)地具體化，而非固守1992年時(shí)的陣營(yíng)劃分。變“共同但有區(qū)別責(zé)任”為“有區(qū)別的共同責(zé)任”是當(dāng)務(wù)之急。

 

再次，成熟的綠色替代技術(shù)不可或缺。替代技術(shù)不是一蹴而就，需要具有約束力的國(guó)際國(guó)內(nèi)法規(guī)發(fā)出信號(hào)提出需求、政府提供激勵(lì)營(yíng)造氛圍、市場(chǎng)機(jī)制配置資源降低成本，輔之以有利于綠色技術(shù)擴(kuò)散的各方都接受的國(guó)際經(jīng)貿(mào)環(huán)境，這些技術(shù)才可能真正全面鋪開(kāi)。