完善北京碳排放預算管理體系建設

構建科學高效的碳排放預算體系，需要立足北京戰(zhàn)略定位，結合“十五五”時期發(fā)展規(guī)劃，以制度設計為引領、技術支撐為基石、分配機制為抓手、保障舉措為依托，多維度協(xié)同發(fā)力、一體推進，確保碳排放預算管理落地見效，為北京綠色低碳發(fā)展提供持久動力。

【黨的二十屆四中全會精神·學思踐悟】

◎馮翠洋

黨的二十屆四中全會提出，“積極穩(wěn)妥推進和實現(xiàn)碳達峰”“實施碳排放總量和強度雙控制度”。近年來，我國積極推動省市兩級建立碳排放預算管理制度。作為國家低碳城市試點地區(qū)，北京率先啟動碳排放預算管理體系建設工作，通過專項立法與系統(tǒng)性前期研究夯實基礎，為全國各省（區(qū)、市）實踐積累經(jīng)驗。然而，該工作在制度設計、技術支撐、分配機制、保障舉措等方面仍面臨瓶頸，亟待從多維度協(xié)同發(fā)力，共建科學高效的碳排放預算管理體系，助力區(qū)域綠色高質(zhì)量發(fā)展。

碳排放預算管理助力區(qū)域低碳轉型

碳排放預算管理是指在區(qū)域碳減排目標下，科學核算碳排放總量和強度，分解落實各層級減排責任，并運用規(guī)劃編制、指標分解、執(zhí)行管控、監(jiān)測預警、評估考核全流程管理手段，以實現(xiàn)區(qū)域碳排放精細化管控。其核心價值在于促進區(qū)域低碳治理轉向主動控排，指明低碳發(fā)展的可實踐路徑。

北京作為人口經(jīng)濟高度集中的超大型城市，面臨著發(fā)展與減排平衡的難題，傳統(tǒng)能耗雙控模式已難以滿足城市低碳發(fā)展要求。而碳排放預算管理通過科學規(guī)劃與精準管控，在兼顧高質(zhì)量發(fā)展需求的基礎上，推動城市碳減排目標落地實施。2024年5月，北京正式實施《北京市碳排放權交易管理辦法》，在立法層面明確了實施碳排放總量和強度雙控。同年9月，北京市發(fā)展和改革委員會牽頭開展了碳排放預算管理前期研究工作，梳理了北京市碳排放情況與國內(nèi)外先進經(jīng)驗，初步明確了碳排放預算管理工作路徑，助力碳排放預算管理走向實踐應用。

然而，碳排放預算管理是一項多層次跨部門協(xié)作的全流程治理工作。北京市在推進碳排放預算管理制度過程中，尚需解決一系列現(xiàn)實問題。當前，全市層面尚未建立統(tǒng)一規(guī)范的碳排放預算制度框架，區(qū)域與行業(yè)碳排放量核算方法有待細化，預算指標分解的科學性不足，預算執(zhí)行的動態(tài)監(jiān)管機制仍需完善。這些問題阻礙了碳減排目標的有效落實，需要加速開展碳排放預算管理體系建設，賦能綠色低碳發(fā)展。

多維共建區(qū)域碳排放預算管理體系

構建科學高效的碳排放預算體系，需要立足北京戰(zhàn)略定位，結合“十五五”時期發(fā)展規(guī)劃，以制度設計為引領、技術支撐為基石、分配機制為抓手、保障舉措為依托，多維度協(xié)同發(fā)力、一體推進，確保碳排放預算管理落地見效，為北京綠色低碳發(fā)展提供持久動力。

一是強化制度設計，完善全流程管理框架。緊扣國家“十五五”規(guī)劃與碳排放雙控部署，結合北京經(jīng)濟社會發(fā)展、能源供應、重大項目等情況，科學測算全市五年碳排放總量管控目標與分年度減排指標，建立年度預算與規(guī)劃周期預算彈性調(diào)整機制。健全市—區(qū)—重點企業(yè)三級碳排放預算管理架構，明確各級主體權責清單，形成市級統(tǒng)籌、區(qū)級落實、企業(yè)執(zhí)行的閉環(huán)管理格局，壓實全鏈條減排責任。完善全流程管控機制，在預算編制環(huán)節(jié)銜接碳排放評價要求，在考核評估環(huán)節(jié)將預算完成情況納入碳達峰碳中和綜合評價考核體系，在周期銜接環(huán)節(jié)復盤年度執(zhí)行成效并優(yōu)化迭代，為北京低碳發(fā)展筑牢制度基礎。

二是夯實數(shù)據(jù)基礎，提升精準管控能力。率先在通州、海淀、東城等典型區(qū)域開展能源和碳排放數(shù)據(jù)全面摸底調(diào)查，系統(tǒng)梳理能源消耗、工業(yè)生產(chǎn)、建筑運行、交通運輸?shù)戎攸c領域排放源底數(shù)，建立并持續(xù)優(yōu)化區(qū)域碳排放核算方法，形成標準化統(tǒng)計核算體系。加快建設市級碳排放大數(shù)據(jù)平臺，整合碳市場交易、重點企業(yè)監(jiān)測、項目審批等多源信息，打破部門間數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)預算全流程數(shù)據(jù)互通共享。結合北京產(chǎn)業(yè)結構與重點行業(yè)排放特征，構建具有北京特色的碳足跡背景數(shù)據(jù)庫，明確數(shù)據(jù)采集、校驗與更新標準，定期發(fā)布權威數(shù)據(jù)成果，為預算科學測算、減排潛力評估、政策效果研判提供堅實的數(shù)據(jù)支撐。

三是優(yōu)化分配機制，精準傳導減排責任。建立差異化預算分配模式，綜合考量區(qū)域功能定位、行業(yè)減排潛力、發(fā)展階段及技術水平等核心因素，對新能源、節(jié)能環(huán)保等綠色轉型領域加大指標傾斜，預留充足發(fā)展空間，對高排放領域實施剛性約束，倒逼傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)加快節(jié)能降碳改造。構建全市統(tǒng)籌、分層分類的分解路徑，區(qū)域層面結合發(fā)展定位與資源稟賦精準配置指標，行業(yè)層面針對不同產(chǎn)業(yè)特性細化差異化管控要求，企業(yè)層面強化與碳市場配額的銜接協(xié)同，形成預算指標和市場機制的雙重約束。建立年度監(jiān)測、中期評估、期末考核的動態(tài)調(diào)整機制，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展、技術創(chuàng)新等實際情況，科學校準預算指標，在堅守減排底線的同時兼顧執(zhí)行靈活性，確保碳排放預算管理既具剛性約束又能適配發(fā)展變化。

四是創(chuàng)新保障機制，強化協(xié)同共治效能。健全碳達峰碳中和綜合評價考核制度，將碳排放預算執(zhí)行情況納入各區(qū)縣、重點行業(yè)及相關部門績效考核，強化考核結果剛性運用，層層壓實減排責任。構建涵蓋碳排放強度、總量、減排進度、政策執(zhí)行效果等維度的風險預警體系，依托大數(shù)據(jù)技術強化動態(tài)監(jiān)測與趨勢研判，及時識別區(qū)域、行業(yè)碳排放異常波動等潛在風險點，為精準管控提供決策支撐。主動銜接國際貿(mào)易規(guī)則與全國碳市場建設，依托統(tǒng)一標準化核算體系為企業(yè)出具符合碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM）要求的碳排放數(shù)據(jù)憑證，有效降低跨境貿(mào)易合規(guī)成本。有效聯(lián)動綠色金融政策，為預算執(zhí)行優(yōu)良的企業(yè)提供差異化融資優(yōu)惠，全方位賦能市場主體綠色低碳轉型。

【作者系清華大學城市治理與可持續(xù)發(fā)展研究院特聘專家、中國礦業(yè)大學（北京）管理學院副教授】