日前，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（下稱《建議》）全文發(fā)布，為2026-2030年中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展錨定方向。其中，第十二項明確要 “加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面
綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)美麗中國”。
復(fù)旦大學(xué)教授、環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心主任李志青對界面新聞表示，“加快” 二字背后，是綠色低碳改革邁入需動真格的 “深水區(qū)”。這場變革不僅觸及產(chǎn)業(yè)、能源結(jié)構(gòu)的深層調(diào)整，更將引發(fā)利益結(jié)構(gòu)的深刻變化。
作為銜接 “十四五” 收官與2030年碳達(dá)峰目標(biāo)的關(guān)鍵五年，“十五五” 期間的核心任務(wù)是穩(wěn)步落地各項舉措，既確保高質(zhì)量完成碳達(dá)峰，更要為2035年（“十六五”時期）全經(jīng)濟(jì)范圍溫室氣體排放量較峰值下降7%-10%的目標(biāo)筑牢基礎(chǔ)，這一目標(biāo)意味著
碳排放總量需從 “爬坡” 轉(zhuǎn)向 “下坡”，難度極大。
中國
碳中和五十人
論壇副秘書長吳宏杰也在接受界面新聞采訪時表示，相較于 “十四五”期間，《建議》在“雙碳”領(lǐng)域呈現(xiàn)五大變化，標(biāo)志著產(chǎn)業(yè)減碳思路更明確、更具體、更具落地性。
進(jìn)入降碳關(guān)鍵期
《建議》首次明確提出“以碳達(dá)峰碳中和為牽引”，明確中國式現(xiàn)代化發(fā)展必須協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長，持續(xù)增強綠色發(fā)展動能。
“這一表述背后顯示出‘十五五’生態(tài)文明建設(shè)已進(jìn)入以降碳為重點戰(zhàn)略方向的關(guān)鍵時期。”中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院能源研究所科研外事處處長、研究員蘇銘告訴界面新聞。
蘇銘表示，過去幾年，通過打贏污染防治攻堅戰(zhàn)等一系列行動，中國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。下一步既要夯實生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)向好的基礎(chǔ)，更要逐步轉(zhuǎn)向以碳達(dá)峰碳中和為牽引，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長。
李志青補充稱，這一定位凸顯了綠色低碳在 “十五五” 規(guī)劃中的核心地位，也意味著未來五年，無論是硬件層面的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，還是軟件層面的制度建設(shè)，都必須落地見效。碳排放的下降從來不是單純的技術(shù)調(diào)整，其背后更是生產(chǎn)生活方式的系統(tǒng)性變革。
“雙控”升級
2025年是中國能耗雙控的收官之年。去年起，能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型的新機(jī)制已在加快建立。今年發(fā)布的《建議》，再次明確實施碳排放總量和強度雙控制度。
從發(fā)展階段來看，“十四五”是提出并初步轉(zhuǎn)向碳排放雙控制度的探索期，“十五五”則將是這一轉(zhuǎn)變?nèi)媛涞睾椭贫然年P(guān)鍵期。
能耗雙控是指能源消費總量與強度雙控制度，在特定階段對提高能效、節(jié)約資源起到了積極作用，但隨著發(fā)展進(jìn)入新階段，其弊端也顯現(xiàn)出來。例如，因為它對所有能源一視同仁，與鼓勵可再生能源發(fā)展的目標(biāo)相悖。
去年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》（下稱《方案》），明確了6類15項重點任務(wù)，為構(gòu)建碳排放雙控制度體系指明了工作方向。
《方案》提出分三個階段作出工作部署。其中第二階段是“十五五”時期，在全國范圍內(nèi)實施碳排放雙控制度，以強度控制為主、總量控制為輔；第三階段是碳達(dá)峰后，調(diào)整優(yōu)化碳排放雙控制度，以總量控制為主、強度控制為輔。
碳排放總量控制是指對一個地區(qū)、企業(yè)或組織在一定時間內(nèi)所排放的二氧化碳總量進(jìn)行限制或減少的控制方式，旨在從源頭上控制碳排放，減少溫室氣體的排放，從而減緩氣候變化問題。
碳排放強度控制則是指對一個地區(qū)、企業(yè)或組織在單位國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)中的碳排放量進(jìn)行限制的控制方式，它是對碳排放總量控制的重要補充，旨在降低單位GDP的碳排放量，實現(xiàn)低碳發(fā)展。
“如果繼續(xù)單純強調(diào)能耗雙控，會抑制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這與當(dāng)前國情和雙碳目標(biāo)不符。” 吳宏杰此前在接受界面新聞采訪時表示。
這一轉(zhuǎn)型的核心邏輯在于，“隨著
新能源在能源結(jié)構(gòu)中的比例不斷增加，盡管中國的能源消耗總量有所上升，但碳排放強度實際上是在下降的。這是因為
新能源的利用減少了對化石能源消耗的比重，從而降低了碳排放。”
因此，從能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控，本質(zhì)是為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的動態(tài)平衡。
《方案》所提第二階段的目標(biāo)著重于碳強度的控制，是相對量的減少；第三階段的目標(biāo)則是對碳排放總量的控制，這關(guān)乎絕對量的削減。
針對第二階段到第三階段的變化，
北京電鏈科技有限公司雙碳事業(yè)部總監(jiān)鄭穎此前曾接受《中國青年報》采訪時解釋稱，“十五五”是中國實現(xiàn)碳達(dá)峰的沖刺期和實現(xiàn)期，在經(jīng)濟(jì)增長與碳排放總量增長脫鉤前，設(shè)置強度為主、總量為輔的考核方式，既能確保經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長，又能確保如期實現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)。
“在碳達(dá)峰后，核心是實現(xiàn)碳排放總量的穩(wěn)步下降，碳排放強度下降無法支撐實現(xiàn)這一目標(biāo)，因此需轉(zhuǎn)向總量控制為主，直至實現(xiàn)碳中和目標(biāo)。”鄭穎說。
聚焦新型能源體系建設(shè)
《建議》明確，“雙碳”工作的核心抓手是 “新型能源體系建設(shè)”，具體包括著力構(gòu)建新型電力系統(tǒng)、堅持風(fēng)光水核等多能并舉、推進(jìn)煤電改造升級和散煤替代、大力發(fā)展新型儲能、加快智能電網(wǎng)和微電網(wǎng)建設(shè)等多項部署。
“對新型能源體系進(jìn)一步闡述是一個重要亮點。”蘇銘稱，這也意味著能源綠色低碳轉(zhuǎn)型被擺在了更高位置，成為全面綠色轉(zhuǎn)型的“牛鼻子”。
蘇銘表示，習(xí)近平總書記提出“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略，強調(diào)推動能源革命，黨的二十大明確提出要規(guī)劃建設(shè)新型能源體系，如今頂層設(shè)計已清晰，“十五五” 將加快推進(jìn)，目標(biāo)是2030年初步形成新型能源體系。
這不僅是更高的要求，讓能源轉(zhuǎn)型的重要性顯著提升，也將為碳達(dá)峰目標(biāo)的實現(xiàn)提供重要支撐。
吳宏杰指出，中國碳排放的80%來自能源生產(chǎn)和消費，抓住新型能源體系建設(shè)，就抓住了“雙碳”工作的主要矛盾。
廈門大學(xué)中國能源政策研究院院長林伯強對界面新聞補充道，煤電作為中國能源供應(yīng)的基本盤，其轉(zhuǎn)型路徑直接關(guān)系
清潔能源轉(zhuǎn)型全局。相較于 “十四五” 時期中國在新能源上游制造領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)質(zhì)量、
價格、技術(shù)與競爭力的全球領(lǐng)先，“十五五” 期間，
清潔能源轉(zhuǎn)型的核心矛盾已轉(zhuǎn)向新型能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
當(dāng)前，可再生能源的間歇性已對電網(wǎng)運行產(chǎn)生明顯沖擊，隨著其市場化并網(wǎng)進(jìn)程加快，這一挑戰(zhàn)將進(jìn)一步凸顯。而煤電清潔化改造、儲能、氫能、
CCUS 等多領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施的融合發(fā)展，正是破解這一難題的關(guān)鍵路徑。這些設(shè)施需提前規(guī)劃布局，核心目標(biāo)是保障電網(wǎng)穩(wěn)定性，為可再生能源持續(xù)大規(guī)模增長提供堅實支撐。
首次明確多項關(guān)鍵行動
《建議》首次提出了一系列“雙碳”具體落地措施，包括推動煤炭和石油消費達(dá)峰、完善碳排放統(tǒng)計核算體系，穩(wěn)步實施地方碳考核、行業(yè)碳管控、企業(yè)
碳管理、項目碳評價、產(chǎn)品
碳足跡等政策制度，發(fā)展分布式能源、建設(shè)零碳工廠和園區(qū)，擴(kuò)大全國碳排放權(quán)交易市場覆蓋范圍、加快溫室氣體自愿減排交易市場建設(shè)。完善適應(yīng)氣候變化工作體系，提升應(yīng)對氣候變化特別是極端天氣能力。
蘇銘表示，煤炭和石油消費的碳排放量占比很高，是“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)的關(guān)鍵所在，需要通過一系列舉措推動，比如深化煤電改造升級、散煤替代等，都是實現(xiàn)煤炭消費達(dá)峰的重要手段。
中國煤炭工業(yè)協(xié)會紀(jì)委書記、副秘書長張宏曾發(fā)表《構(gòu)建煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局與
碳減排行動路徑》提到，國內(nèi)化石能源消費產(chǎn)生的碳排放總量約100億噸，其中煤炭消費占比達(dá)75%，石油和天然氣分別占14%和7%。
蘇銘也同時指出，“推動煤炭和石油消費達(dá)峰” 并非新提法，2021年發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和的意見》中曾有所提及。
他強調(diào)，如今“十五五” 規(guī)劃進(jìn)一步明確了達(dá)峰要求。“十四五” 期間，煤炭消費增長超出預(yù)期，石油方面，雖然成品油消費受電動車替代影響下降較快，但化工用油仍在增長。此次著重強調(diào)，是將其列為“十五五”必須主動推進(jìn)的關(guān)鍵任務(wù)。
這些措施背后蘊含著利益結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整，
碳市場的
碳價機(jī)制便是最直觀的體現(xiàn)。
李志青表示，過去，政策對減排企業(yè)多以鼓勵為主；未來，正如中辦國辦此前發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型加強全國碳市場建設(shè)的意見》所明確，要充分發(fā)揮碳市場價格信號的杠桿調(diào)節(jié)作用，排放越多的企業(yè)，將付出更高成本；減排成效顯著的企業(yè)，則能獲得更大收益，真正建立起綠色溢價機(jī)制與正向激勵體系。
為實現(xiàn)這一目標(biāo)，《建議》從硬件與軟件層面構(gòu)建了完整邏輯鏈。首先精準(zhǔn)識別碳排放源頭、跟蹤流轉(zhuǎn)路徑，建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫與標(biāo)準(zhǔn)體系；其次通過碳市場、綠色金融等工具，將碳減排的生態(tài)價值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價值；最終從法律層面明確減排收益的合法地位，為綠色轉(zhuǎn)型提供堅實保障。
針對“完善適應(yīng)氣候變化工作體系”，蘇銘提到，全球溫升加快、極端天氣增多，過去應(yīng)對氣候變化多側(cè)重“減緩”，如今“適應(yīng)”也非常重要，這是根據(jù)新形勢作出的科學(xué)決策。
推動綠色轉(zhuǎn)型全面滲透
《建議》還明確提出推動工業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、能源等重點領(lǐng)域綠色低碳轉(zhuǎn)型，落實促進(jìn)綠色低碳發(fā)展的財稅、金融、投資、價格、科技、環(huán)保政策，健全綠色消費激勵機(jī)制，推廣綠色
低碳生活方式等，將雙碳目標(biāo)全面滲透到生產(chǎn)生活各方面。
其中，綠色金融的深化發(fā)展成為“雙碳”工作的重要支撐。
李志青指出，綠色金融歷經(jīng)十年發(fā)展，成效顯著，但此前進(jìn)展多依賴政府支持與引導(dǎo)，“十五五” 期間需回歸市場化、經(jīng)濟(jì)化本質(zhì)屬性。
基于國家綠色金融規(guī)劃，“十五五” 期間將既有傳承也有突破：一方面，持續(xù)推進(jìn)2029初步建成成熟政策支持體系的目標(biāo)；另一方面，著力夯實市場發(fā)展核心基礎(chǔ)，在綠色溢價形成、資金資源配置、風(fēng)險防范等關(guān)鍵領(lǐng)域，構(gòu)建更具普遍性、系統(tǒng)性和制度性的保障機(jī)制。
具體來看，此前
試點的綠色賬戶、碳賬戶、氣候投融資等工具有望在全國范圍內(nèi)全面鋪開；綠色信貸、轉(zhuǎn)型金融工具、可持續(xù)掛鉤金融產(chǎn)品等也將進(jìn)一步推廣應(yīng)用，為新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級筑牢根基。
此外，李志青表示，“十五五” 期間還需關(guān)注生物多樣性保護(hù)問題，從綠色金融視角為其發(fā)展奠定基礎(chǔ)。事實上，人民銀行已在推進(jìn)相關(guān)工作，未來可進(jìn)一步在信息披露、產(chǎn)品創(chuàng)新、政策完善等方面加大探索力度。碳達(dá)峰是核心抓手，但傳統(tǒng)生態(tài)保護(hù)、生物多樣性保護(hù)等議題同樣不可或缺，唯有齊頭并進(jìn)，才能構(gòu)建綠色經(jīng)濟(jì)與金融協(xié)同發(fā)展的完整框架。
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