專家解讀文章之一 | 新規(guī)引導(dǎo)政府投資基金走向規(guī)范發(fā)展之路

近日，國家發(fā)展改革委會同財政部、科技部、工業(yè)和信息化部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)政府投資基金布局規(guī)劃和投向指導(dǎo)的工作辦法》（以下簡稱《工作辦法》），國家發(fā)展改革委還同步出臺了《政府投資基金投向評價管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）。兩份文件有機(jī)銜接，標(biāo)志著我國政府投資基金從粗放式管理向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)變，對于提升財政資金使用效益、引導(dǎo)社會資本、服務(wù)國家戰(zhàn)略具有深遠(yuǎn)意義。

 

一、政策出臺背景與總體導(dǎo)向

 

近年來，政府投資基金作為財政支出方式的重要創(chuàng)新，在撬動社會資本、支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、培育新興產(chǎn)業(yè)、推動產(chǎn)業(yè)升級等方面發(fā)揮了積極作用。為構(gòu)建更加科學(xué)高效的政府投資基金管理體系，2025年1月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2025〕1號，簡稱1號文件），提出政府投資基金管理要“突出政府引導(dǎo)和政策性定位，按照市場化、法治化、專業(yè)化原則規(guī)范運作”，要“完善分級分類管理機(jī)制，合理統(tǒng)籌基金布局，防止同質(zhì)化競爭和對社會資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)”。

 

為落實好1號文件精神，國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門出臺了《工作辦法》和《管理辦法》兩份文件，旨在構(gòu)建“規(guī)劃先行、投向明確、評價科學(xué)、管理規(guī)范”的全鏈條管理體系。兩項文件的總體導(dǎo)向是：強(qiáng)化戰(zhàn)略統(tǒng)籌、聚焦政策目標(biāo)、健全評價機(jī)制、提升運營效能。其核心思想是：推動政府投資基金從追求規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向注重質(zhì)量提升和精準(zhǔn)發(fā)力，確保其真正服務(wù)于國家重大戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策。

 

二、《工作辦法》為政府投資基金繪制了精準(zhǔn)的布局投向“路線圖”

 

四部門聯(lián)合出臺的《工作辦法》，是對政府投資基金投資行為的“事前謀劃”和“事中指導(dǎo)”，明確了基金的投向，提出了正、負(fù)面清單，為規(guī)范基金投資行為、更加突出政策性導(dǎo)向作了細(xì)致規(guī)定。一是對政府投資基金投資行為提出了底線要求?！豆ぷ鬓k法》明確了所有政府投資基金必須遵守的原則、禁止投資的行為，這對于防止政府投資基金偏離政策導(dǎo)向具有極強(qiáng)的約束力。二是允許各地因地制宜確定基金投資重點。為體現(xiàn)因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的要求，《工作辦法》要求各地結(jié)合自身財力、產(chǎn)業(yè)資源基礎(chǔ)等情況，制定各省政府投資基金的重點投資領(lǐng)域清單，以防止各地盲目跟風(fēng)和低水平重復(fù)建設(shè)。

 

三、《管理辦法》為政府投資基金構(gòu)建了科學(xué)的投向評價“指揮棒”

 

與《工作辦法》同步制定的《管理辦法》，是對基金投向的“事后監(jiān)管”，是適應(yīng)新發(fā)展理念的要求，建立了一套突出基金投向政策取向評價、覆蓋基金運營管理全流程、定量和定性相結(jié)合的評價體系。一是構(gòu)建了多維度的評價框架。具體包括反映投資方向是否符合國家戰(zhàn)略規(guī)劃要求、是否有效彌補市場失靈、在支持早期科創(chuàng)企業(yè)等方面實際貢獻(xiàn)的政策符合性指標(biāo)，是否落實國家區(qū)域戰(zhàn)略、反映重點投向領(lǐng)域契合度及產(chǎn)能有效利用情況的優(yōu)化生產(chǎn)力布局指標(biāo)，以及反映資金效能和管理人專業(yè)水平的政策執(zhí)行能力指標(biāo)。二是評價結(jié)果與應(yīng)用剛性掛鉤。將評價結(jié)果作為未來預(yù)算安排、基金存續(xù)調(diào)整、管理團(tuán)隊激勵與問責(zé)的重要依據(jù)。對政策效益顯著、運營良好的基金，可予以持續(xù)支持；對長期績效不彰、偏離目標(biāo)的基金，將采取約談、整改等措施。這將從根本上建立起激勵約束機(jī)制，倒逼基金管理機(jī)構(gòu)牢記政策使命。

 

四、兩項辦法的協(xié)同效應(yīng)與重要意義

 

兩項文件一“規(guī)”一“評”，前后呼應(yīng)，形成了系統(tǒng)完整的管理閉環(huán)。布局規(guī)劃和投向指導(dǎo)所明確的重點方向與目標(biāo)，是后續(xù)評價的核心依據(jù)與基準(zhǔn)，體現(xiàn)了“以規(guī)劃引領(lǐng)評價”。而評價的結(jié)果與經(jīng)驗，又能為未來基金布局和投向的優(yōu)化調(diào)整提供實證參考和決策支持，實現(xiàn)“以評價反饋規(guī)劃”?？傮w來看，兩項辦法的協(xié)同實施，對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有多方面的深遠(yuǎn)意義。

 

一是有利于提升財政資金使用效能。通過加強(qiáng)精準(zhǔn)規(guī)劃與科學(xué)評價，可確保財政資金精準(zhǔn)投向關(guān)鍵領(lǐng)域，最大限度提升政策效果與資金效益。

 

二是有利于優(yōu)化資本供給結(jié)構(gòu)。兩項辦法有助于引導(dǎo)金融資源更精準(zhǔn)地流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)急需的領(lǐng)域，尤其是那些周期長、風(fēng)險高、社會資本初期投入不足的環(huán)節(jié)，從而有效發(fā)揮政府投資基金“引導(dǎo)、補缺、撬動”的功能。

 

三是有利于促進(jìn)基金行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展。兩項辦法為政府投資基金的設(shè)立、運作與管理提供了明確制度規(guī)范與穩(wěn)定預(yù)期，有利于吸引更多專業(yè)市場化管理機(jī)構(gòu)參與，推動行業(yè)長期有序發(fā)展。

 

四是有利于推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。兩項辦法是健全現(xiàn)代預(yù)算制度、創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式、落實國家戰(zhàn)略在投資領(lǐng)域的重要舉措，有助于提升國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。

 

總之，《關(guān)于加強(qiáng)政府投資基金布局規(guī)劃和投向指導(dǎo)的工作辦法》和《政府投資基金投向評價管理辦法》的出臺，標(biāo)志著我國政府投資基金進(jìn)入了以“規(guī)范發(fā)展、提質(zhì)增效”為特征的新階段。通過強(qiáng)化布局規(guī)劃的“導(dǎo)航儀”作用和投向評價的“指揮棒”功能，政府投資基金必將更好地肩負(fù)起服務(wù)國家戰(zhàn)略、推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的使命。（作者：劉國艷  中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)所研究員）