專家解讀文章之二 | 構建政府投資基金高質量發(fā)展新格局

為落實《國務院辦公廳關于促進政府投資基金高質量發(fā)展的指導意見》（簡稱《指導意見》）關于“加強基金布局規(guī)劃和投向指導”的要求，國家發(fā)展改革委于近期會同財政部、科技部、工業(yè)和信息化部聯(lián)合發(fā)布了《關于加強政府投資基金布局規(guī)劃和投向指導的工作辦法（試行）》（簡稱《工作辦法》），同時制定出臺了《政府投資基金投向評價管理辦法（試行）》（簡稱《管理辦法》）?？傮w看，《工作辦法》和《管理辦法》的出臺十分及時必要，其核心在于通過科學的頂層設計和有效的激勵約束機制，引導政府投資基金進一步優(yōu)化布局和投向，促使基金回歸本源、服務戰(zhàn)略、提升效能，從而在服務國家發(fā)展大局中發(fā)揮更重要作用。

 

一、加強基金投向指導的核心邏輯：從“有沒有”到“好不好”的必然要求

 

政府投資基金作為引導財政資金與社會資本結合的重要載體，在吸引社會投資、優(yōu)化資源配置、推動產業(yè)升級方面發(fā)揮了積極作用。然而，隨著基金數(shù)量和規(guī)模的快速增長，一些深層次問題也逐漸顯現(xiàn)：部分基金定位模糊，偏離了服務國家戰(zhàn)略的政策性初衷，存在“泛化”和“異化”風險；一些地方基金投資領域交叉重疊，導致同質化競爭和資源內耗；少數(shù)基金運作不規(guī)范，異化為違規(guī)招商引資的工具，甚至變相增加地方政府隱性債務。這些問題不僅影響了政府投資基金的社會效益和經濟效益，還可能對社會資本產生“擠出效應”，扭曲市場資源配置。因此，無論是四部門聯(lián)合制定的《工作辦法》，還是構建了政府投資基金投向評價指標體系的《管理辦法》，出臺都正當其時其主要目的在于推動政府投資基金的發(fā)展從追求數(shù)量和規(guī)模的“有沒有”，轉向注重質量和效益的“好不好”，促進我國政府投資基金高質量發(fā)展。具體到《工作辦法》和《管理辦法》，其核心理念和管理邏輯主要體現(xiàn)在以下三個層面：

 

（一）突出基金的政策性定位，確保“投得準”

 

《指導意見》明確，政府投資基金的發(fā)展定位是：聚焦重大戰(zhàn)略、重點領域和市場不能充分發(fā)揮作用的薄弱環(huán)節(jié)，吸引帶動更多社會資本，支持現(xiàn)代化產業(yè)體系建設，加快培育發(fā)展新質生產力。

 

《工作辦法》第二條進一步明確，政府投資基金應當“突出政策性定位”，其根本任務是“有力有效支持重大戰(zhàn)略、重點領域和市場不能充分發(fā)揮作用的薄弱環(huán)節(jié)”。這從根本上厘清了政府投資基金與純市場化基金的本質區(qū)別。政府投資基金不是追求短期財務回報的逐利工具，而應立足于服務國家長遠發(fā)展戰(zhàn)略，盈利不是第一目的，產業(yè)發(fā)展與投資引導更為重要。國家發(fā)展改革委通過明確的投向引導（《工作辦法》第四條），指導政府投資基金將投資焦點鎖定在國家最亟需的領域。

 

為更好的發(fā)揮政府投資基金的引導作用，形成資金合力、實現(xiàn)政策目標，《工作辦法》第七條和第八條對國家級基金與地方基金的功能定位和重點投資方向也進行了梳理，提出國家級基金要“立足全局”“抓大放小”，聚焦跨區(qū)域、關鍵領域的示范引領；地方基金則需“找準定位”“因地制宜”，支持本地特色優(yōu)勢產業(yè)和中小企業(yè)。這種分級分類、協(xié)同發(fā)展的思路，旨在構建一個央地協(xié)同、優(yōu)勢互補的政府投資基金高質量發(fā)展格局，促進優(yōu)化全國生產力布局，避免“一哄而上”和低水平重復建設。

 

（二）劃定行為紅線，確保“投得穩(wěn)”

 

風險防控是政府投資基金規(guī)范健康發(fā)展的生命線。《工作辦法》第六條以負面清單形式，明確列出了政府投資基金的禁止類投資行為，包括不得通過名股實債變相增加地方政府隱性債務、不得從事規(guī)定以外的公開交易類股票投資、不得從事期貨等衍生品交易、不得對外擔保、不得開展承擔無限責任的投資等。這些條款為政府投資基金運作劃定了清晰、不可逾越的“紅線”，是防范金融風險和地方債務風險的關鍵防火墻，確保政府投資基金運作的規(guī)范與安全。

 

（三）建立評價閉環(huán)，確保“投得好”

 

《管理辦法》及其配套的指標體系，構建了一套覆蓋“募、投、管、退”全流程的動態(tài)評價與反饋機制。這不僅是簡單的考核，更是引導政府投資基金持續(xù)優(yōu)化投資行為的管理工具。評價結果直接與激勵約束措施掛鉤（《管理辦法》第九條、第十條）：對評價結果排名靠前的基金，將在項目推介、融資支持、合作參股等方面給予傾斜；對評價結果靠后或存在負面行為的基金，則將面臨約談、通報、調整出資和管理費等約束措施。這套“獎優(yōu)罰劣”的機制，將政策導向有效傳導至基金管理機構，驅動其不斷提升專業(yè)能力和投資效率，最終實現(xiàn)財政資金“四兩撥千斤”的放大效應和戰(zhàn)略目標的有效達成。

 

二、投向評價具體標準：成熟精準，可操作性強，指導作用明顯

 

在綜合考慮各部門建議并吸收業(yè)界和專家意見的基礎上制定的《工作辦法》和《管理辦法》，總體上成熟精準，具有較強的可操作性，指導作用明顯。

 

（一）文件結構清晰，管理要求系統(tǒng)

 

四部門聯(lián)合制定的《工作辦法》，從政府投資基金的設立方案、投資方向、負面清單、國家基金與地方基金的戰(zhàn)略定位、政府部門對政府投資基金投資方向的指導方式、投向評價工作的具體實施等方面提出了規(guī)范性要求與指導。

 

《管理辦法》提出了對政府投資基金進行投向評價的具體工作要求，明確了投向評價的上位法依據、責任部門、評價對象、時間要求、評價指標的主要內容、評價結果的應用、扶優(yōu)限劣、統(tǒng)籌協(xié)調等重要問題，系統(tǒng)性的構建了投向評價管理的工作框架。

 

關于投向評價具體指標，是業(yè)界最關心、最常用，需要逐項執(zhí)行、反復查閱的內容，且亦是未來可能需要總結經驗、適時優(yōu)化的內容，《管理辦法》以附件形式，系統(tǒng)列示了政府投資基金投向評價指標體系，科學實用，清晰明了。

 

以上兩個辦法與一個指標體系，使《指導意見》關于“加強基金布局規(guī)劃和投向指導”的要求落地生根，系統(tǒng)且清晰。

 

（二）評價指標體系科學，導向精準

 

投向評價指標體系是進行投向指導最有利的抓手，此次投向評價與指導辦法確定的評價指標體系，在廣泛聽取各方意見的基礎上，力求科學、精準。

 

指標設置上，共設置三個一級、13個二級指標。三個一級指標是政策符合性指標、優(yōu)化生產力布局指標、政策執(zhí)行能力指標。其中，政策符合性指標下設支持新質生產力發(fā)展情況、支持科技創(chuàng)新和促進科技成果轉化情況、推進全國統(tǒng)一大市場建設情況、支持綠色發(fā)展情況、支持民營經濟發(fā)展和促進民間投資、壯大耐心資本情況、帶動社會資本情況、服務社會民生等其他重點領域情況8個二級指標；優(yōu)化生產力布局指標下設落實國家區(qū)域戰(zhàn)略情況、重點投向領域契合度、產能有效利用情況3個二級指標；政策執(zhí)行能力指標下設資金效能情況、基金管理人專業(yè)水平2個二級指標。為使指標體系指導性、實用性更強，還在7個重要的二級指標下設20個3級指標。

 

分值標準上，評價指標體系分別就一、二、三級指標設置了明確的分值標準，既增強了可操作性，又更好的發(fā)揮了重點事項的引導作用。例如，政策符合性一級指標分值為60分，突出了政府投資基金的政策定位；優(yōu)化生產力布局一級指標分值為30分，與政策符合性一級指標合計分值達到90分，旗幟鮮明的以絕對高比例的分值權重突出了政府投資基金的政策導向和全面貫徹新發(fā)展理念的戰(zhàn)略定位。

 

指標說明和計算方法上，評價指標體系對各個一級、二級、三級指標均作了詳細說明，對評分標準進行了詳細解釋，使各指標的評價具有非常強的可操作性，使投向評價具有非常清晰的指導作用。

 

（三）管理流程閉環(huán)，責任主體明確

 

《工作辦法》構建了從“設立評估”到“信用信息登記”再到“分級管理”的完整管理閉環(huán)。

 

一是設立評估?！豆ぷ鬓k法》第十條規(guī)定，基金設立過程中，發(fā)起部門應就投向領域征求同級發(fā)展改革部門意見，發(fā)展改革部門需出具是否符合國家產業(yè)政策的意見，這從源頭上加強了準入管理。

 

二是信用信息登記?！豆ぷ鬓k法》第十二條要求所有政府投資基金必須在指定系統(tǒng)完成信用信息登記，確保信息的統(tǒng)一歸集和動態(tài)更新，為后續(xù)評價和監(jiān)督提供數(shù)據基礎。

 

三是分級管理?！豆ぷ鬓k法》第九條要求省級發(fā)展改革部門牽頭制定本省“重點投資領域清單”并報國家發(fā)展改革委備案。這一規(guī)定既賦予地方結合自身稟賦制定具體投向目錄的靈活性，又通過備案機制確保地方規(guī)劃與國家宏觀導向的一致性，實現(xiàn)中央與地方的協(xié)同管理。

 

三、總結與展望：邁向高質量發(fā)展的新起點

 

根據《指導意見》的部署，國家發(fā)展改革委牽頭出臺《工作辦法》和《管理辦法》，對政府投資基金進行布局規(guī)劃和投向指導，并同步廢止不再匹配的規(guī)范性文件，這是落實《指導意見》的重要舉措，是引導基金行業(yè)高質量發(fā)展的“行動指南”，將與《指導意見》一并推動政府投資基金邁向高質量發(fā)展階段。

 

但要清醒認識到，政策的成功，關鍵在于后續(xù)的落地執(zhí)行與動態(tài)優(yōu)化。一方面，需要各級發(fā)展改革部門及相關行業(yè)主管部門加強協(xié)同，確保政策精神不折不扣地傳導至每一支政府投資基金，評價工作要做到公正、透明、有據可依。另一方面，政府投資基金的管理機構必須主動適應新規(guī)，深刻理解其政策內涵，將支持國家戰(zhàn)略、優(yōu)化生產力布局、規(guī)范運作、提升效能等要求，內化為投資策略和日常管理的核心準則。

 

在這套科學、嚴謹?shù)恼呖蚣芤龑拢骷壵顿Y基金能夠真正成為服務國家戰(zhàn)略的“戰(zhàn)略資本”、支持科技創(chuàng)新的“耐心資本”、推動產業(yè)升級的“智慧資本”。通過優(yōu)化布局、精準投向、規(guī)范管理、提升效能，政府投資基金必將在加快建設現(xiàn)代化產業(yè)體系、培育和發(fā)展新質生產力、推動經濟社會高質量發(fā)展的宏偉征程中，書寫更加輝煌的篇章。（作者：單福，海南君顧數(shù)科研究院院長；劉乃進，國浩律所高級合伙人）