面對新一輪國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，全國碳市場建設(shè)如何進(jìn)一步提升效能？

《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型加強(qiáng)全國碳市場建設(shè)的意見》為完善碳市場體系提供了根本遵循。隨著新一輪國家自主貢獻(xiàn)（NDC）目標(biāo)的公布，其“1+3+3”一攬子目標(biāo)不僅彰顯了我國氣候治理的重大跨越，更對碳排放量持續(xù)下降和非化石能源消費比重提升提出了更高要求，這使得碳市場的制度價值與功能定位愈加清晰。作為實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的核心政策工具，碳市場制度銜接的順暢性與協(xié)同性直接關(guān)系減排目標(biāo)落地與市場活力釋放。當(dāng)前，碳市場建設(shè)仍存在法規(guī)交叉、數(shù)據(jù)壁壘、機(jī)制錯位等問題，亟須通過系統(tǒng)性整合提升制度效能。

 

從完善法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則入手，加強(qiáng)頂層設(shè)計銜接

 

加強(qiáng)法律法規(guī)銜接，健全碳市場建設(shè)的法定依據(jù)。當(dāng)前，碳市場運(yùn)行雖已有《碳排放權(quán)交易管理辦法》等規(guī)章，但面對新一輪NDC目標(biāo)提出的全經(jīng)濟(jì)范圍減排、多溫室氣體管控、全國碳市場擴(kuò)圍等更高要求，這些規(guī)章仍存在法律層級較低、與《環(huán)境保護(hù)法》《能源法》等適用邊界模糊的問題，直接影響絕對量減排目標(biāo)的精準(zhǔn)落地。建議加快出臺《碳排放權(quán)交易管理條例》，理順其與生態(tài)環(huán)境治理、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、氣候變化應(yīng)對等相關(guān)制度的適用關(guān)系。具體而言，建議優(yōu)先推動在《大氣污染防治法》中增設(shè)碳減排關(guān)聯(lián)條款，明確碳排放權(quán)與排污權(quán)的協(xié)同管理機(jī)制；在《環(huán)境保護(hù)法》中推動“環(huán)評”與“碳評”協(xié)同審批。同時，加快完善碳市場專項法規(guī)，系統(tǒng)構(gòu)建覆蓋配額分配、履約核查、市場交易及違約處罰等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的法律責(zé)任體系，并建立與金融、稅務(wù)、貿(mào)易等領(lǐng)域法律的聯(lián)動機(jī)制。此外，可通過司法解釋或部門規(guī)章細(xì)化制度接口，確保碳市場運(yùn)行于法治化軌道。

 

加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則銜接，夯實碳市場建設(shè)的技術(shù)基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)是碳市場運(yùn)行的基礎(chǔ)，如果各部門數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)各異，不僅將影響配額分配與交易效率，也將成為制度銜接的突出障礙。建議構(gòu)建全國統(tǒng)一的碳排放核算、監(jiān)測、報告與核查（MRV）體系，整合來自不同部門的碳排放數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、消費數(shù)據(jù)等，制定統(tǒng)一的碳排放核算指南與數(shù)據(jù)接口規(guī)范，實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時比對與交叉驗證。特別是在新一輪NDC目標(biāo)下，加強(qiáng)與國際標(biāo)準(zhǔn)對接，提升數(shù)據(jù)可比性與互認(rèn)度，對增強(qiáng)我國碳市場的公信力至關(guān)重要?？梢?yún)^(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時采集與防篡改，并明確企業(yè)、核查機(jī)構(gòu)、交易所的數(shù)據(jù)報送義務(wù)與質(zhì)量責(zé)任。同時，應(yīng)強(qiáng)制披露重點行業(yè)碳排放強(qiáng)度、配額清繳情況等信息，并建立數(shù)據(jù)糾偏機(jī)制，對異常值進(jìn)行跨部門聯(lián)合核查。此舉將提升數(shù)據(jù)權(quán)威性與協(xié)同效率，為配額分配、金融衍生品創(chuàng)新及跨市場聯(lián)動提供支撐。

 

加強(qiáng)配額分配銜接，增強(qiáng)碳市場運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)激勵。配額分配是碳市場核心環(huán)節(jié)，其與宏觀經(jīng)濟(jì)政策、行業(yè)政策的銜接直接影響減排成本與市場公平。當(dāng)前以免費分配為主的方式難以充分反映行業(yè)差異與減排潛力，且與電力、鋼鐵等行業(yè)政策協(xié)調(diào)不足?？芍鸩教岣哂袃敺峙浔壤ㄟ^經(jīng)濟(jì)手段強(qiáng)化政策協(xié)同。具體實施中，應(yīng)基于行業(yè)碳排放強(qiáng)度、技術(shù)進(jìn)步水平及國際競爭力，動態(tài)調(diào)整免費與有償分配比例。建立配額分配與國家減排目標(biāo)、能耗雙控等政策的聯(lián)動機(jī)制，將新一輪NDC目標(biāo)中的碳排放量約束要求科學(xué)分解至行業(yè)配額總量設(shè)定中，并探索配額分配與綠色電力證書、用能權(quán)指標(biāo)的折算機(jī)制。此外，可引入配額儲備與借貸機(jī)制，減少市場價格波動，增強(qiáng)與貨幣政策工具的協(xié)調(diào)性。通過配額分配機(jī)制銜接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)激勵與政策目標(biāo)的匹配，提升減排效率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的深度低碳化。

 

加強(qiáng)能源、金融等政策工具銜接，拓展碳市場的價值實現(xiàn)路徑

 

加強(qiáng)能源政策銜接，破解碳市場建設(shè)的制度障礙。當(dāng)前，碳市場主要通過價格信號抑制化石能源消費，但碳成本無法有效向下游傳導(dǎo)。通過促進(jìn)碳市場與能源體制改革協(xié)同推進(jìn)，可有效化解不同政策工具之間的沖突與摩擦。一方面，推動電力行業(yè)碳成本通過市場化電價疏導(dǎo)，將碳價納入發(fā)電成本核算體系，并探索與可再生能源消納責(zé)任權(quán)重政策的掛鉤，對超額消納綠電的企業(yè)給予配額抵扣，以助力非化石能源消費占比30%以上目標(biāo)的實現(xiàn)。另一方面，將碳市場與煤炭清潔高效利用、新型儲能等政策對接，將配額分配與機(jī)組能效標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)能改造補(bǔ)貼掛鉤，或允許企業(yè)使用碳減排量抵扣部分能耗指標(biāo)。定期評估高排放行業(yè)轉(zhuǎn)型、新能源消納等關(guān)鍵領(lǐng)域優(yōu)化政策組合的政策疊加效應(yīng)，避免行政指令與市場信號的相互抵消。

 

加強(qiáng)金融政策銜接，激活碳市場建設(shè)的金融潛力。國際經(jīng)驗表明，金融交易是提升碳市場流動性與價格發(fā)現(xiàn)功能的關(guān)鍵。但當(dāng)前碳資產(chǎn)的金融屬性尚未充分釋放，與綠色信貸、債券、保險等工具難以形成合力。通過加強(qiáng)與金融政策的銜接，可大幅度豐富碳市場的金融產(chǎn)品。首要任務(wù)是明確碳配額的資產(chǎn)屬性和會計處理規(guī)則，將其納入央行宏觀審慎管理框架，建立統(tǒng)一的碳資產(chǎn)評估方法、信息披露標(biāo)準(zhǔn)與交易規(guī)則。同時，鼓勵金融機(jī)構(gòu)開發(fā)碳配額質(zhì)押貸款、碳收益?zhèn)冉鹑诋a(chǎn)品，并建立碳市場與綠色金融改革試驗區(qū)的聯(lián)動機(jī)制，允許試驗區(qū)先行試點跨市場產(chǎn)品。明確相關(guān)部門在碳金融監(jiān)管中的職責(zé)分工，建立風(fēng)險監(jiān)測與跨境資金流動管理的協(xié)作機(jī)制，防止投機(jī)資本過度炒作。

 

加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償銜接，拓展碳市場的價值實現(xiàn)路徑。碳市場與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制同屬環(huán)境權(quán)益市場，但二者分屬不同體系，導(dǎo)致生態(tài)產(chǎn)品的碳匯價值難以通過碳交易變現(xiàn)。通過推動碳排放權(quán)、排污權(quán)、用能權(quán)等市場機(jī)制互補(bǔ)銜接，可有效拓展碳市場的價值實現(xiàn)路徑。核心是建立碳匯項目與配額交易的抵消通道，允許重點排放單位使用林業(yè)、草原、濕地等碳匯減排量抵扣部分配額，并完善國家核證碳匯方法學(xué)和審定機(jī)制，助力森林蓄積量目標(biāo)的實現(xiàn)。同時，推動地方生態(tài)補(bǔ)償資金與碳市場聯(lián)動，可將配額拍賣收入按比例注入生態(tài)補(bǔ)償基金，或允許地方政府將碳匯收入反哺保護(hù)區(qū)社區(qū)，將碳市場履約需求轉(zhuǎn)化為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金。探索跨區(qū)域碳生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，如東部地區(qū)通過購買西部碳匯形成“付費降碳”的橫向補(bǔ)償模式，并與國家主體功能區(qū)規(guī)劃相銜接，優(yōu)化碳匯資源空間配置。

 

做好跨區(qū)域、跨市場銜接，助力新一輪國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)落地

 

加強(qiáng)跨區(qū)域銜接，消除碳市場建設(shè)的市場分割。全國碳市場建設(shè)需統(tǒng)籌地區(qū)差異，但當(dāng)前試點市場與全國市場并存，規(guī)則不統(tǒng)一可能導(dǎo)致套利或公平性問題。建議現(xiàn)階段保留試點市場對非全國覆蓋行業(yè)（如交通、建筑）的探索功能，但需統(tǒng)一MRV標(biāo)準(zhǔn)與配額清繳規(guī)則，建立試點市場與全國市場的配額折算方法，例如按減排成本等效原則設(shè)定轉(zhuǎn)換系數(shù)。同時，可建立區(qū)域差異化的配額分配機(jī)制，對西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予免費配額傾斜，并通過國家配額儲備池進(jìn)行調(diào)劑，防止“碳泄漏”。完善跨區(qū)域電力輸送（如“西電東送”）中隱含碳排放的核算機(jī)制，探索建立消費端碳責(zé)任分?jǐn)傮w系。中長期需明確全國市場擴(kuò)容時間表，逐步將試點行業(yè)納入全國體系，并設(shè)立跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)規(guī)則協(xié)調(diào)與爭議仲裁。

 

加強(qiáng)跨市場銜接，提高不同市場運(yùn)行的協(xié)同性。碳市場、電力市場、用能權(quán)市場均以能源要素為調(diào)控對象，但改革進(jìn)度不一可能導(dǎo)致政策沖突或激勵重疊。加強(qiáng)碳市場與電力市場、用能權(quán)市場的機(jī)制協(xié)同，可有效提升碳市場資源配置效率。關(guān)鍵舉措包括：推動“電—碳—能”聯(lián)合交易平臺建設(shè)，探索配額互認(rèn)、成本互抵、交易互聯(lián)的集成路徑，通過碳價信號內(nèi)嵌于電力定價等制度設(shè)計，為企業(yè)提供綜合減排方案。此外，需建立全國性市場協(xié)調(diào)機(jī)制，相關(guān)部門聯(lián)合制定跨市場銜接方案，定期評估政策協(xié)同效果并動態(tài)調(diào)整，確保各項市場改革與新一輪NDC目標(biāo)同向發(fā)力。

 

加強(qiáng)跨國銜接，增強(qiáng)碳市場建設(shè)的全球影響。新一輪NDC目標(biāo)公布標(biāo)志著我國開啟了更加系統(tǒng)全面的低碳韌性發(fā)展新征程，這一轉(zhuǎn)型不僅要求國內(nèi)減排機(jī)制的系統(tǒng)升級，更需要通過碳市場國際鏈接匯聚全球減排合力。優(yōu)先任務(wù)是健全與歐盟、新加坡等成熟碳市場對接標(biāo)準(zhǔn)，包括互認(rèn)MRV體系、配額抵消機(jī)制及監(jiān)管規(guī)則，并開展跨境碳交易試點。同時，推動共建“一帶一路”國家的綠色低碳合作，探索與中國碳市場鏈接的區(qū)域碳交易網(wǎng)絡(luò)，并主導(dǎo)制定新能源、鋼鐵等行業(yè)的國際碳核算標(biāo)準(zhǔn)。此外，需建立跨境資本流動管理與反洗錢監(jiān)管框架，防范輸入性金融風(fēng)險，并利用碳市場鏈接推動人民幣碳定價結(jié)算，提升中國在全球碳治理中的制度性話語權(quán)。

 

作者單位：浙江農(nóng)林大學(xué)生態(tài)文明研究院