專家解讀之二 | 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)集成 推動(dòng)資源環(huán)境要素交易市場(chǎng)高效運(yùn)行

長(zhǎng)期以來，我國(guó)在資源環(huán)境領(lǐng)域?qū)嵭芯C合管理和專業(yè)管理相結(jié)合的模式，碳排放權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)等交易市場(chǎng)分別獨(dú)立發(fā)展，形成了資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置多套體系共同推進(jìn)的局面。近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置體系的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），這是資源環(huán)境要素交易市場(chǎng)建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)文件，充分體現(xiàn)了生態(tài)文明體制改革進(jìn)入系統(tǒng)集成新階段的要求，就解決資源環(huán)境要素交易市場(chǎng)存在的邊界不清、重復(fù)履約、多重獲益等問題作出了制度性安排，具有十分重要的意義。

 

一、提出加強(qiáng)資源環(huán)境要素的行政管理和交易制度銜接，有利于強(qiáng)化生態(tài)文明制度體系集成

 

資源環(huán)境要素交易市場(chǎng)是在政府設(shè)定有關(guān)資源環(huán)境目標(biāo)約束基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建產(chǎn)權(quán)界定與配額分配交易機(jī)制，形成的以資源環(huán)境要素供需雙方為主體、以有關(guān)權(quán)益差額余缺為標(biāo)的的特殊交易市場(chǎng)。資源環(huán)境要素交易市場(chǎng)雖然是一種市場(chǎng)化手段，但又以行政管理措施為前提，比如資源環(huán)境要素的產(chǎn)權(quán)界定、總量控制、初始配額分配等均需通過行政管理手段確立規(guī)則。這意味著，行政管理制度的建設(shè)和實(shí)施既要考慮行政管理本身的需求，也要考慮為市場(chǎng)化交易提供支撐。

 

為此，《意見》將加強(qiáng)行政管理和交易制度的銜接作為重點(diǎn)內(nèi)容，提出加強(qiáng)碳排放權(quán)交易與碳排放雙控制度銜接，推動(dòng)用水權(quán)交易、江河水量分配、取水許可管理等銜接，加強(qiáng)排污權(quán)與排污許可制度銜接。相關(guān)舉措有利于將資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置改革納入到生態(tài)文明體制改革體系中，進(jìn)一步推動(dòng)生態(tài)文明制度體系的系統(tǒng)集成。值得一提的是，不同資源環(huán)境要素的行政管理和交易制度的銜接路徑有較大差異，因此，對(duì)于不同資源環(huán)境要素交易需要采取有針對(duì)性的措施。

 

二、提出統(tǒng)籌銜接不同門類的資源環(huán)境要素交易市場(chǎng)，有利于減少重復(fù)履約、多重獲益等問題

 

此前，根據(jù)工作需要，我國(guó)分別探索構(gòu)建了用能權(quán)、碳排放權(quán)和綠證交易體系。但碳排放主要來自能源消費(fèi)，三者在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、交易對(duì)象和政策手段上存在重疊交叉，容易形成多頭管理、重復(fù)管控，增加企業(yè)交易、管理和減排成本。如何處理好三者的關(guān)系，特別是用能權(quán)交易何去何從，是近年來各方關(guān)注的重點(diǎn)議題。

 

為此，《意見》提出統(tǒng)籌銜接不同門類的資源環(huán)境要素交易市場(chǎng)，為未來推進(jìn)碳排放權(quán)交易奠定了良好基礎(chǔ)。一是明確提出加強(qiáng)用能權(quán)交易和碳排放權(quán)交易銜接協(xié)調(diào)，結(jié)合全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)展情況，推動(dòng)各相關(guān)地區(qū)的用能權(quán)交易試點(diǎn)有序退出，就碳排放權(quán)和用能權(quán)交易的關(guān)系作出了妥善安排。二是提出加強(qiáng)綠證與全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)、全國(guó)溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)的銜接，避免交易主體從綠證交易與全國(guó)溫室氣體自愿減排交易中重復(fù)獲益。

 

需要指出的是，用能權(quán)交易試點(diǎn)有序退出的安排表明，資源環(huán)境要素交易市場(chǎng)承擔(dān)著階段性的歷史使命，隨著資源環(huán)境問題主要矛盾的轉(zhuǎn)變以及相關(guān)政策工具的發(fā)展，資源環(huán)境要素交易市場(chǎng)化配置體系也需要逐步優(yōu)化調(diào)整。

 

三、提出加強(qiáng)資源環(huán)境要素交易的全國(guó)市場(chǎng)和區(qū)域市場(chǎng)銜接，有利于進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用

 

我國(guó)資源環(huán)境要素交易市場(chǎng)建設(shè)一般采取“先試點(diǎn)、后推廣”的模式，不少地方都建立了區(qū)域性資源環(huán)境要素交易市場(chǎng)。隨著試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)日趨成熟以及國(guó)家提出建設(shè)“全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)”的要求，逐步建設(shè)全國(guó)性資源環(huán)境要素交易市場(chǎng)就成為下一步工作重點(diǎn)，《意見》對(duì)理順全國(guó)和地方市場(chǎng)的關(guān)系提出了要求?？紤]到污染物多數(shù)為局地污染物，因此區(qū)域性資源環(huán)境交易市場(chǎng)具有一定合理性。但同時(shí)，在此情況下，處理好全國(guó)性交易市場(chǎng)和區(qū)域性交易市場(chǎng)的關(guān)系就成為了重中之重。

 

為此，《意見》提出理順全國(guó)市場(chǎng)和地方市場(chǎng)的關(guān)系，這為未來形成全國(guó)統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)、提升配置效率奠定了基礎(chǔ)?！兑庖姟吠瑫r(shí)還提出加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的用水權(quán)交易市場(chǎng)。

 

需要強(qiáng)調(diào)的是，由于資源環(huán)境要素的屬性差異，并不是所有的資源環(huán)境要素交易市場(chǎng)都適合建設(shè)全國(guó)性市場(chǎng)。根據(jù)屬性不同，可以分為三種情況：對(duì)排污權(quán)交易，由于污染物主要是局地污染物，交易范圍適合限制在特定區(qū)域范圍內(nèi)。對(duì)碳排放權(quán)交易，由于碳排放具有全國(guó)性公共屬性，開展全國(guó)性碳排放權(quán)交易有利于發(fā)揮市場(chǎng)高效配置資源的作用，《意見》明確提出不再新建地方或區(qū)域碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，并加強(qiáng)對(duì)地方碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的指導(dǎo)和監(jiān)督管理。對(duì)于用水權(quán)交易，由于水資源具有較強(qiáng)的流域?qū)傩?，用水?quán)更適合在流域內(nèi)開展交易，構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的用水權(quán)交易市場(chǎng)時(shí)需要根據(jù)水資源分布特點(diǎn)設(shè)置合理的交易規(guī)則。

 

總體而言，《意見》堅(jiān)持積極穩(wěn)妥的原則，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和資源環(huán)境安全，就資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置體系建設(shè)作出了全面系統(tǒng)、分步推進(jìn)的改革部署。雖然資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置的改革方向比較明確，但制度完善和效果發(fā)揮不是一蹴而就的，在實(shí)踐過程中仍可能面臨許多問題和挑戰(zhàn)。尤為值得注意的是數(shù)據(jù)的真實(shí)性和可靠性問題，既要建立健全數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)核算體系，也要明確生態(tài)環(huán)境法律約束?？傊?，必須意識(shí)到資源環(huán)境要素市場(chǎng)化配置體系建設(shè)是一個(gè)需要探索、調(diào)整和完善的過程，需要做好持續(xù)跟蹤研究，認(rèn)真研判改革推進(jìn)中出現(xiàn)的新情況新問題，結(jié)合實(shí)踐不斷調(diào)整完善。

 

（作者：王毅，中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院研究員；蘇利陽(yáng)，中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副研究員）