張希良：將全國碳市場建成“雙控”核心政策工具

◆ 將更多不同邊際減排成本的行業(yè)納入統(tǒng)一市場，有助于形成能夠真實反映全社會碳成本的價格信號，實現全社會低成本減碳的目標

 

◆ 在全國碳市場建設初期，我國創(chuàng)造性地采用了基于強度控制的制度設計，隨著我國碳排放控制從強度控制為主轉向總量控制為主，碳市場的碳排放控制方式也需變革

 

文 | 清華大學能源環(huán)境經濟研究所所長 張希良

 

全國碳市場是我國加快經濟社會發(fā)展全面綠色轉型的重大制度創(chuàng)新。自2021年7月正式啟動以來，覆蓋發(fā)電行業(yè)的全國碳排放權交易市場已穩(wěn)健運行超過四年，取得了初步成效。面對碳排放雙控的緊迫性和全球氣候治理新形勢，全國碳市場在運行效率、市場活力和國際影響力等方面亟待進一步發(fā)展，更加充分地發(fā)揮碳排放雙控核心政策工具功能。

 

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的意見》（以下簡稱《意見》）對外公布。《意見》明確了全國碳市場未來較長一段時期建設的目標、路徑和重點任務，為碳市場成為我國碳排放雙控的核心政策工具指明方向。

 

碳市場擴圍提高減碳效益

 

擴大碳市場行業(yè)覆蓋范圍，有利于提高碳排放雙控的效益與公平性。

 

《意見》為全國碳排放權交易市場的行業(yè)范圍擴大明確路線圖，提出到2027年基本覆蓋工業(yè)領域主要排放行業(yè)的目標，為市場參與者提供了穩(wěn)定的政策預期。

 

鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)作為首輪擴圍行業(yè)，其納入工作已在積極推進，相關工作方案已經發(fā)布；“十五五”期間，石化、化工、有色、造紙等其他重點行業(yè)也將逐步納入。擴圍路徑安排對不斷提高碳市場減碳貢獻、效率和公平性意義重大。

 

行業(yè)擴圍有利于提升碳市場對碳排放雙控貢獻。全國碳排放權交易市場建設初期僅覆蓋發(fā)電行業(yè)，企業(yè)同質化問題突出，減排潛力有限，限制了市場機制優(yōu)化資源配置的作用。根據模型評估結果，全國碳市場如果只覆蓋發(fā)電行業(yè)，管控全國約40%的碳排放量，其可實現的碳減排量占全國完成2030年前碳達峰目標所需碳減排量的20%左右；“十五五”期間，如果全國碳市場行業(yè)覆蓋范圍擴大到建材、鋼鐵、有色、石化、化工等工業(yè)行業(yè)，直接管控約6000家重點排放企業(yè)，其管控的碳排放量將占全國碳排放總量的70%以上，可實現的碳減排量將占全國完成碳達峰目標所需碳減排量的80%左右。

 

行業(yè)擴圍是提高減碳效益的關鍵舉措。將更多不同邊際減排成本的行業(yè)納入統(tǒng)一市場，有助于形成能夠真實反映全社會碳成本的價格信號。這個價格信號能夠引導減排資源流向減排成本最低的領域，企業(yè)可以通過購買配額或核證減排量等方式靈活履約，從而推動全社會邊際減排成本趨同，實現全社會低成本減碳的目標。根據模型測算，實現同樣減排量的情況下，碳市場擴圍的社會經濟成本相較于不擴圍將降低30%～50%。

 

行業(yè)擴圍是不同行業(yè)公平減排的重要保障。我國工業(yè)碳排放占比高，且其生產活動高度依賴電力，若全國碳市場僅管控發(fā)電企業(yè)，意味著電力行業(yè)需承擔全社會減碳的主要成本，導致行業(yè)間減排責任分配不均衡。將主要工業(yè)排放源納入管控，能夠讓各排放主體公平地承擔與其排放相應的減排責任，形成統(tǒng)一的碳價信號，避免行業(yè)間成本轉嫁，從而提升全行業(yè)協同減碳的效能與公平性。

 

從強度控制過渡到總量控制

 

全國碳市場未來由控制強度過渡到控制總量，與國家碳排放雙控路徑深度融合。

 

碳市場建設在國家能耗雙控向碳排放雙控全面轉型中發(fā)揮先導作用。完成能耗雙控轉向碳排放雙控，關鍵在于實現四方面轉換：一是目標轉換，由能耗總量和強度目標轉換為碳排放總量和強度目標；二是產品標準體系轉換，由產品能耗標準轉換為產品碳排放標準；三是企業(yè)統(tǒng)計、計量和核算體系的轉換，由能耗統(tǒng)計、計量和核算轉換為碳排放統(tǒng)計、計量和核算；四是政策手段的轉換，由以行政手段為主轉換成以市場手段為主。碳市場建設的核心是碳排放總量設定、碳排放配額分配和碳排放MRV（監(jiān)測、報告和核查）三個制度的建設。通過碳市場建設，可以在占全國碳排放量70%的6000家企業(yè)率先實現能耗雙控轉向碳排放雙控。

 

明確碳市場建設從強度控制向總量控制過渡。在全國碳市場建設初期，我國創(chuàng)造性地采用了基于強度控制的制度設計。該制度設計適應了我國碳排放尚未達峰和經濟高速增長的國情，很好地實現了經濟增長與碳排放控制之間的平衡。隨著我國碳排放控制從強度控制為主轉向總量控制為主，碳市場的碳排放控制方式也需變革?！兑庖姟访鞔_提出碳市場配額總量逐步由強度控制轉向總量控制，到2027年，對碳排放總量相對穩(wěn)定的行業(yè)優(yōu)先實施配額總量控制，體現了與國家碳排放雙控路徑的深度融合。

 

激勵低碳技術創(chuàng)新與產業(yè)轉型投資

 

引入配額有償分配方式和發(fā)展碳市場相關金融產品，為碳排放雙控投融資提供新動能。

 

碳定價是減碳價值實現的核心機制，因此也是碳排放雙控投融資發(fā)展的核心支撐。配額有償分配不僅能提高碳市場效率，也可以優(yōu)化碳價形成機制，更有效地引導資金投向碳減排技術的研發(fā)和推廣，推動新型能源系統(tǒng)建立和高排放行業(yè)的綠色低碳發(fā)展轉型。另外，配額有償分配還能帶來可觀財政收入。按5%～10%的比例有償分配估算，2030年收入規(guī)?？蛇_600億～1000億元。這部分財政資金可直接用于綠色低碳投資，形成“擴張效應”帶動產業(yè)綠色低碳轉型?！兑庖姟诽岢龇€(wěn)妥推行免費和有償相結合的碳排放配額分配方式，有序提高有償分配比例，既為碳市場形成科學合理的碳價提供保障，也為碳排放雙控投融資提供新動能。

 

發(fā)展碳金融衍生品也能為碳排放雙控投融資提供新支撐。碳金融衍生品包括碳期貨、期權與遠期等工具，對提升市場效率、促進經濟低碳轉型及實現社會減排目標具有重要意義。它們能夠推動全社會以最低成本減排，通過價格信號引導資源流向減排效率更高的領域，提升碳市場的整體運行效率與成熟度。碳金融衍生品不僅有助于增強市場流動性、平抑價格波動，還能通過穩(wěn)定的遠期價格信號激勵低碳技術創(chuàng)新與產業(yè)轉型投資，從根本上推動經濟綠色化發(fā)展?！兑庖姟诽岢龉膭畹胤?a href='http://hasugian.com/zhuanti/tanjiaoyishidian.html' target='_blank'>試點碳市場在健康有序發(fā)展碳金融方面先行先試，為我國碳金融發(fā)展提供了新的空間。

 

構建智能化數據質量保障體系

 

多舉措提高碳市場數據質量，為碳排放雙控數據準確性提供基礎支撐。

 

數據質量是碳市場的“生命線”，其準確性與可靠性直接關系市場公平與公信力?！兑庖姟分荚跇嫿ㄒ粋€覆蓋監(jiān)測、報告、核查全鏈條的智能化數據質量保障體系?！兑庖姟诽岢隽颂岣咛际袌鰯祿|量的多種舉措，包括實施碳排放核算分類管理，完善基于排放因子法的核算體系，探索開展基于自動監(jiān)測的碳排放核算；綜合運用大數據、區(qū)塊鏈、物聯網等技術，提升監(jiān)管水平；監(jiān)管對象不僅為控排企業(yè)，更要延伸至核查機構、檢驗檢測機構等技術服務方。到2027年全國碳市場管控的碳排放量預計占全國碳排放總量的70%以上，全國碳市場數據質量保障能夠為全國碳排放雙控數據準確性和可靠性提供基礎支撐。