氣候損失和損害基金：缺多少？該給誰？

“損失和損害基金”（Fund for responding to Loss and Damage，簡稱FRLD）終于開始接受項目申請。剛剛在巴西舉行的聯(lián)合國氣候變化大會（COP30）上，F(xiàn)RLD宣布發(fā)展中國家可于12月開始提交提案，以申請首輪總額為2.5億美元的資金。

 

經(jīng)過數(shù)十年的倡導(dǎo)和拖延，該基金在2023年COP28上正式啟動。其首要任務(wù)是支持那些“特別容易受到”氣候變化影響（例如海平面上升和極端天氣事件）的發(fā)展中國家，但所有發(fā)展中國家都有資格申請。

 

截至2025年7月，“損失和損害基金”認捐總額為7.68億美元，來自27個國家。然而，與發(fā)展中國家每年因氣候變化造成的超過 1000 億美元損失相比，這筆承諾的資金仍然只是杯水車薪。

 

損失和損害基金
 

損失和損害基金目標是為小島國、最不發(fā)達國家等受氣候災(zāi)害最嚴重的國家提供災(zāi)后重建援助、應(yīng)急響應(yīng)資金、恢復(fù)基礎(chǔ)設(shè)施、補償非保險覆蓋范圍內(nèi)的損失等支持。

 

從1991年瓦努阿圖和其他小島國提出設(shè)立資金池，為受海平面上升影響的國家提供援助開始，經(jīng)過三十多年的談判與制度演進，到2022年，COP27才決定設(shè)立“損失和損害基金”（FRLD），并在2023年正式啟動。國際社會終于在幫助氣候脆弱國家應(yīng)對氣候變化造成的損失與損害方面邁出了實質(zhì)性一步。30多年過去，損失與損害的議題終于進入“資金落實”的階段。FRLD被寄予厚望，但是到位的資金遠遠不夠。

 

除了FRLD外，雙邊公共資金、多邊開發(fā)銀行項目、多邊氣候基金等也被用于資助脆弱國家應(yīng)對氣候損失，2013年在COP19建立的華沙國際機制為應(yīng)對氣候損失提供技術(shù)和能力建設(shè)支持。但整體上資金規(guī)模不足、分配機制尚不完善等問題依然是橫亙在脆弱國家面前的巨大挑戰(zhàn)，亟需基于科學(xué)事實推進公正的國際氣候融資。

 

資金不足以及分配標準不合理仍然是該基金面臨的巨大挑戰(zhàn)，需要一種更加客觀、公平的國際氣候融資方式。而將“損失和損害”的定義擴大到包括直接和間接經(jīng)濟損失，將大有裨益。

 

對于發(fā)達國家而言，幫助發(fā)展中國家進行適應(yīng)性建設(shè)不僅能夠增強當?shù)氐哪芰?，還能降低自身的供應(yīng)鏈風險。

 

資金缺口與分配不均 本*文@內(nèi)-容-來-自；中_國_碳^排-放*交-易^網(wǎng) t an pa i fa ng . c om
 

要了解最易受氣候變化影響的國家所遭受的全部損失，就需要從全球角度了解極端天氣事件可能沿著供應(yīng)鏈帶來連鎖反應(yīng)的損失。

 

筆者所在的清華大學(xué)能源環(huán)境經(jīng)濟研究所今年的一項研究顯示，2009—2019年間，全球因人為氣候變化導(dǎo)致的干旱、洪澇和風暴三類極端氣候事件年均直接經(jīng)濟損失約為603.2億美元，間接損失約650.7億美元，合計1254億美元，占全球氣候災(zāi)害經(jīng)濟損失的46%，相當于同期全球GDP的約0.16%，這還不包括海平面上升等緩發(fā)事件和潛在的臨界點沖擊、即氣候變化到一定程度時造成不可逆轉(zhuǎn)的巨大影響。

 

資金缺口不僅體現(xiàn)為總量不足，更體現(xiàn)在分配不均。對于某些發(fā)展中國家來說，這個問題尤為嚴峻。富裕國家往往擁有保險、財政緩沖和災(zāi)后恢復(fù)能力，而小島國、非洲國家和亞洲新興經(jīng)濟體幾乎沒有保障機制，在同樣的災(zāi)害面前，更容易陷入長期的經(jīng)濟停滯甚至債務(wù)陷阱。

 

哪些行業(yè)受到主要影響？ 本`文-內(nèi).容.來.自：中`國^碳`排*放*交^易^網(wǎng) ta np ai fan g.com
 

我們的研究顯示，2009到2019年間，極端氣候事件損失中的70% 都集中在制造業(yè)、農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)和交通運輸業(yè)。因資產(chǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施暴露程度高，這些行業(yè)受到較高的直接影響。其中制造業(yè)最嚴重，占直接損失的40%，還承擔了30%的間接損失。

 

金融、貿(mào)易和服務(wù)業(yè)等行業(yè)雖然沒有受到直接沖擊，卻因供應(yīng)鏈和貿(mào)易中斷而損失慘重。這些行業(yè)高度依賴上游產(chǎn)品的穩(wěn)定供應(yīng)和供應(yīng)鏈的平穩(wěn)運轉(zhuǎn)，例如，由于與受災(zāi)害直接影響較大的行業(yè)相互依存，金融和房地產(chǎn)行業(yè)遭受了97.4億美元的間接損失，占全部間接損失的15%。

 

不同收入水平的國家也面臨著不同損失結(jié)構(gòu)。低收入國家主要受到農(nóng)業(yè)、交通運輸和采礦業(yè)的直接損失；而較富裕經(jīng)濟體的金融、房地產(chǎn)和服務(wù)相關(guān)行業(yè)遭受的通過全球供應(yīng)鏈傳播的間接損失相對更大。極端事件造成的破壞不僅影響貿(mào)易和商業(yè)服務(wù)的生產(chǎn)成本和盈利能力，也會影響投資者對這些行業(yè)的信心。

 

哪些國家最脆弱？ 本文+內(nèi)-容-來-自；中^國_碳+排.放_交^易=網(wǎng) t a n pa ifa ng .c om
 

不同災(zāi)害類型具有不同區(qū)域影響特征。干旱損失在低收入國家更嚴重，如越南、津巴布韋和埃塞俄比亞，這與農(nóng)業(yè)是這些國家的支柱產(chǎn)業(yè)有關(guān)。風暴主要影響小島國和沿海國家，例如波多黎各和其他加勒比國家、非洲印度洋沿岸的莫桑比克以及亞洲的菲律賓和越南。美洲的風暴造成的經(jīng)濟損失最為慘重，達662億美元，這主要由于北美高昂的房地產(chǎn)價值和發(fā)達的財產(chǎn)保險市場。洪水主要影響亞洲低收入國家，例如泰國、巴基斯坦、柬埔寨和尼泊爾，以及美洲的秘魯和薩爾瓦多。

 

分地區(qū)來看，非洲國家中，莫桑比克、埃塞俄比亞、津巴布韋和馬達加斯加等地受到干旱、風暴和洪水等極端天氣的相對影響較為嚴重。我們觀察到，大多數(shù)非洲國家盡管收入水平較低，但受影響相對較小。這一觀察看似違反直覺，但是很有可能是由于災(zāi)害報告和研究比較少，并不一定說明非洲國家受到的損害少。亞洲新興經(jīng)濟體如越南、菲律賓等國尤其脆弱。

 

由于資產(chǎn)敞口高且報告更全面，高收入國家的總損失相對更大。但如果用損失占GDP的比重表示相對損失，人均GDP較高的歐洲國家相對損失水平低于全球平均，且超過一半是與國際貿(mào)易相關(guān)的間接影響。

 

“脆弱性”這一概念一直是氣候談判的核心，現(xiàn)有研究普遍將其理解為系統(tǒng)因暴露于危害而可能遭受不利影響的程度，但在具體內(nèi)涵與量化方法上尚未形成共識。《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第 4.8 條主要根據(jù)“氣候變化的不利影響和/或應(yīng)對措施實施的影響”列出脆弱國家群體。我們建議擴大對“不利影響”中經(jīng)濟方面的解讀，不僅包括直接的經(jīng)濟影響，還包括與區(qū)域貿(mào)易和供應(yīng)鏈相關(guān)的間接影響。這不僅是脆弱國家的地方事務(wù)，更關(guān)乎全球供應(yīng)鏈的穩(wěn)定與經(jīng)濟安全。

 

從這一更廣闊的視角來看，中國和印度等新興國家甚至比多數(shù)非洲國家更加脆弱：從絕對數(shù)額看，其直接和間接損失無疑很大；而從損失占GDP的比重看，相對損失也在全球平均以上。

 

公正、透明的資金機制至關(guān)重要 本*文@內(nèi)-容-來-自；中_國_碳^排-放*交-易^網(wǎng) t an pa i fa ng . c om
 

去年的巴庫COP29會議上，各國同意設(shè)立新的“集體量化氣候融資目標”，呼吁所有行為體共同努力，使所有公共和私人來源向發(fā)展中國家締約方提供的氣候行動資金到2035年至少達到每年1.3萬億美元。COP30推進了“巴庫至貝倫1.3萬億美元路線圖”，擴大對發(fā)展中國家氣候資金支持。

 

我們的研究表明，擴充資金池，建立公平、透明、高效的分配機制，讓有限的資金快速落到最脆弱的社區(qū)和行業(yè)，是當前氣候融資機制的重要考驗。

 

擴大資金規(guī)模是首要任務(wù)。巨大的損失與損害已經(jīng)發(fā)生，并將不斷加劇，迫切需要有針對性的適應(yīng)措施來應(yīng)對日益嚴重的影響。損失與損害基金規(guī)模需要進一步擴大，還需更廣泛的多邊或雙邊機制提供支持。

 

基于科學(xué)事實的公正資金分配至關(guān)重要。國際社會則必須盡快敲定融資細節(jié)，提高資金調(diào)動的速度和規(guī)模，確保資金使用的透明。需要基于對脆弱性的科學(xué)定義建立分配標準，優(yōu)先支持小島國、最不發(fā)達國家和適應(yīng)能力不足的地區(qū)，形成可持續(xù)的氣候損失應(yīng)對機制。

 

將應(yīng)對氣候損失與減緩、適應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展等其他議題共同考慮時，脆弱性不同的國家面臨的優(yōu)先任務(wù)不同。這些優(yōu)先事項也受到減少溫室氣體排放、適應(yīng)氣候變化和可持續(xù)發(fā)展等挑戰(zhàn)的影響。因此，各國需要針對本國國情開展科學(xué)的綜合評估，發(fā)展中國家應(yīng)明確核心需求，發(fā)達國家也應(yīng)量化貢獻承諾。

 

根據(jù)氣候損失和經(jīng)濟水平特征，波多黎各、加勒比地區(qū)、莫桑比克、越南、菲律賓等國家的損失占GDP比重極高，且直接損失占總損失的六成以上。這些國家大多經(jīng)濟水平不高，需要得到國際社會應(yīng)對氣候損失的直接支持，以加強災(zāi)害預(yù)防和適應(yīng)能力。

 

來源：對話地球

 

王博文

 

王博文，清華大學(xué)能源環(huán)境經(jīng)濟研究所博士研究生，曾在《氣候變化研究進展》（Advances in Climate Change Research）等期刊發(fā)文，關(guān)注氣候變化影響和適應(yīng)等議題。